初查一词最早出现在1985年最高人民检察院有关领导的讲话和文件。1993年11月4日，最高人民检察院《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》明确将初查作为人民检察院查处大案要案的一个重要程序，对要案线索的初查做了规定。1995年7月21日最高人民检察院检察
“初查”一词最早出现在1985年最高人民检察院有关领导的讲话和文件。1993年11月4日，最高人民检察院《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》明确将初查作为人民检察院查处大案要案的一个重要程序，对要案线索的初查做了规定。1995年7月21日最高人民检察院检察委员会讨论通过《关于要案线索备案、初查的规定》，对初查概念做了规定：“本规定所称初查，是指人民检察院在立案前对要案线索材料进行审查的司法活动。
虽然在《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对初查的法律依据、初查的任务和内容、初查的决定权和初查部门、初查程序和要求、初查结果的处理都做了规定，但在实践中，初查在很多地方还存在着不足，笔者就初查谈谈自己的想法。
一、初查的几点不足
1、初查在法律的规定不够完善和地位不够明确
目前，检察机关开展初查工作的直接依据是《人民检察院刑事诉讼规则》，规则把刑事诉讼法关于立案的规定分成了受案、初查和立案这三个步骤，由此初查成了立案活动的一部分。这种规定作为对刑事诉讼法的细化从形式上说没有问题，但是，严格来说刑事诉讼法关于立案的规定只是涉及到审查，没有涉及到调查，更没有涉及到侦查。《人民检察院刑事诉讼规则》关于初查手段的规定事实上超出了审查的范围，事实上是授权采取一系列侦查措施。因此，我们可以说初查是由检察机关规定而不是由全国人大的法律创设的。由于初查的直接依据只是检察机关的内部规定，所以初查原则上说仅仅具有内部约束力。我国《刑事诉讼法》对初查制度并无明确规定，而最高人民检察院公布的《人民检察院诉讼规则》对初查制度的规定，无论是效力层次，还是涵盖范围都较为有限，因此，目前理论界对初查的性质、法律地位、任务等问题的认识尚未统一，实务界开展初查工作的程序、模式和方法千差万别，局面较为混乱。实践中，由于初查制度的不完善，因认识偏差而使案件流失，或者因措施不当而侵犯人权的情况，一定程度上影响了职务犯罪侦查工作的效率和规模。
2、没有完整的线索管理制度，保密性不够高
在职务犯罪初查中，严格的案件线索的管理制度，可以对各种线索合理科学的进行分类，对于线索后期的合并评估有很重要的作用。当前，初查工作中，对案件线索的管理环节过多，分析评估能力不强，直接影响到案件线索的成案率。保密是初查工作的生命线。保密是指严格控制知情面，无论是举报的材料，还是在案件查办的过程中发现的案件线索，都必须严格，缩小知情人的范围。根据具体案情的不同，对案件的保密要求是不同的，因此有必要对案件进行分类，并在此基础上明确案件知情人的范围，以期达到减少泄密的目的。
3、初查阶段所获证据效力没有明确规定。
从目前的司法实践看，初查证据的合法性开始受到质疑。初查证据可能因为以下两个原因而被质疑不具有合法性：一方面，刑事诉讼程序的起点是立案，初查是立案前的非诉讼行为，使用一个非刑事诉讼行为所取得的证据当然不具有合法性；另一方面，初查中如果使用诉讼文书收集并固定证据，则由于在立案前使用了立案后才可以使用的文书，则这些证据会因取证违法而无效。虽然也有观点认为，初查证据的证据能力和证明力都没有问题，但是这种观点也主张程序法定原则要求初查应当法定化。从法律依据上讲，依照《刑事诉讼法》的基本原理，立案才是整个刑事诉讼活动的起点，立案之前的初查在我国并没有明确的法律依据，而检察机关的初查活动是开始于立案之前，还没有获得侦查权，而刑事诉讼法关于证据搜索的规定仅仅是针对侦查程序而设定的，因此，检察机关在初查阶段所获得的证据来作为审判证据来使用缺乏必要的法律依据，其所取得的证据不应当被人民法官采信。同时，检察机关初查阶段也不存在犯罪嫌疑人、被告人等法律概念，证人的身份也还不明确，在司法实践中这一阶段所做的调查笔录通常不是"讯问犯罪嫌疑人、被告人笔录"、"询问证人笔录"而是调查笔录，因而并不符合"犯罪嫌疑人、被告人供述和辩称"、"证人证言"等证据的法定形式。
4、初查无周密的计划，成案率低
制订详细周密的初查计划在初查工作中，具有统筹全盘的重要意义。现实中，有的将初查等同于简单核对，不重视制订初查计划，没有认真按照线索评估分析时所确定的目的、方向、方法进行周密考虑和筹划，就随意地、盲目地开展调查，急于接触被查对象，常常打草惊蛇，容易让案件“流产”；有的仅仅制订简单通用的初查计划，未及时按照已发生变化的案件信息作出相应调整和完善，致使初查工作出现偏差，陷于既深入不了又放不下的困境。
5、没有规范的初查方式
根据《人民检察院诉讼规则》的有关规定，初查可以进行书面审查，也可以进行一些必要的调查措施，例如询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的方式，但不得采取强制措施、查封、扣押、冻结等方式。这是对初查方式总括性、原则性的规定，所有的初查活动都应当遵守。但是，《人民检察院诉讼规则》对初查方式适用的程序未做出严格规定。例如，侦查人员初查期间应走的程序、询问相关人员时谈话时间的长短限制和侦查人员在初查时是否应该明示身份、告知被询问人员相应的权利和义务等方面内容。因而，在《人民检察院诉讼规则》或者其他规范性法律文件中应进一步加以规范。
二、初查的几点建议
1、明确初查在法律中的地位，完善初查制度
立法机关应该深刻理解初查的作用，初查是立案的准备，侦查的前奏，更是办案能否取得突破的关键，直接关系到后期成案与否，与成案质量。从诉讼法这一法律层面上对初查作明确的规定，为检察机关对管辖的职务犯罪案件进行初查提供法律依据，并予以明确定位和规范，以利于司法的遵行。鉴于初查是立案的准备阶段，因此建议在《刑事诉讼法》有关立案章节中增加初查的规定“人民检察院对于直接受理的线索，认为需要初步调查以判明是否有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当报检察长或者检察委员会决定开展初查。初查中，可以进行一般的常规调查，不得对被查对象采取强制措施，不得采取限制人身、财产权利的强制措施。”对于初查的实施原则、内部授权、报批程序、文书备案、终结处理、监督救济及证据材料的效力等，可以司法解释或工作规则的形式加以规定。这样的分级规定设计，可以充分发挥初查工作在认真筛选、甄别受理案件线索方面的积极作用，达到去粗取精、去伪存真的目的，从而正确区分案件性质，保障立案质量，为侦查打下良好的基础。
2、规范初查线索管理，实现线索专控
规范初查线索，应当建立严格的管理机制和科学的评估机制。侦查部门应当指定专人统一管理案件线索，逐件登记线索来源，涉案单位及人员，反映的事实、性质，侦查人员及线索处理情况，形成线索资料信息库，便于管理和核查，使线索从受理起就进入监督程序之中，确保线索件件有落实。线索一旦流转须办理书面手续，有关责任人对线索应及时分流、处理，不得积压。就线索评估而言，应成立评估小组，小组成员由侦查部门负责人和经验丰富的侦查人员组成，集体评议。必要时还可以根据需要商请有关人员参加，并做好保密工作。线索的评估结论无论是否具有初查价值，都应当报请检察长决定处理，而不应由侦查部门自行处理。在初查终结方面，侦查部门要根据自身的区域特点，规定本地区的初查工作期限，加强线索终结初查的管理，避免初查工作出现流于形式。这样一方面可以提高初查工作的及时性，另一方面还可以提高初查工作效率。
3、明确初查所获证据的法律效力。
刑事诉讼是一个紧密围绕取证、举证、质证、认证而不断向前推进的过程。而认证又是诉讼活动的重要环节，也是审判活动的核心。认证的内容则包括证据能力和证据效力方面的考量。证据能力是指证据是否满足刑事诉讼的准入条件，是否具备证据资格。证据能力的关键是确认证据的关联性与合法性。证据效力涉及的则是证据是否可信，即证据的可采性，关系到证据能否作为定案的依据，其作用在于用以确认可以采信的证据是否可靠以及究竟有多大的证据价值。从这两点来讲，初查证据是检察机关收集的据以决定是否立案的重要基础，具备证据的关联性与合法性，因此初查证据具备证据能力。同时，由于初查一般不能采取强制措施，检察机关的初查工作通常是秘密进行的，只有在外围收集证据能够证实被调查对象是否涉嫌犯罪，检察机关在收集了充分的证据之后才得以解除被调查对象。因此，在立案前的初查阶段被调查人的有罪交代以及相关证人的相关证词相对于犯罪嫌疑人和证人在立案之后的证言来说，由于其受到的各方面的干扰因素更少，反而更具真实性，更具证明价值，理应得到审判机关的采信。虽然在初查阶段接受调查的主体尚未成为"犯罪嫌疑人"、"被告人"、"证人"的身份，使得初查所获取的证据材料与立案后所获材料在称谓上存在一定区别，但是必须看到，此种区别仅仅是形式上的，其是调查主体相同、作证主体相同、待证事项一致，因此这种形式上的区别不应对证据的法律效力构成实质意义上的影响。法律可以将初查中收集的证据种类、取证的程序及如何转化成定案证据等问题进行具体规定，为在初查阶段收集的证据材料的使用等问题提供强大的法律支持。
4、制定周密初查计划，实现初查效果
制定周密可行的初查计划是做好初查工作的第一环节。初查计划是组织和指导初查工作的行动方案，也是初查活动的全盘规划和初查人员的行动依据。初查阶段，案件线索的质量往往参差不齐，线索材料中有很多模糊的东西，而且初查对象的社会关系和个人特点对于初查活动的进行也有影响。因此，侦查人员在初查前，对案件线索进行细致地分析研究，在错综复杂的线索中最容易突破的地方，运用谋略，制定周密的初查计划，明确初查的方向和范围、安排初查的步骤和方法、分析可能出现的情况并作好应对的准备。只有在周密的计划指导下，初查才能有调不紊，减少阻力，顺利开展，有效保证初查目的的实现。在制订初查计划中，应涵盖初查的基本内容包括：初查对象的主体身份及其基本情况；初查内容涉及的人和事及事实发生的时间、地点、过程、情节等；其它需要查明的事项。特殊案件初查的内容还应当包括：初查对象所在单位、行业的规章制度及相关的法律法规；被查对象单位的相关业务知识、操作流程等业务情况。
5、规范初查方式。
《人民检察院刑事诉讼规则》对初查方式进行了总括性、原则性的规定。除此之外，侦查部门在遵循《规则》的基础上要进一步规范初查手段的具体运用程序，严格保护相关人员的人身权利和财产权利不受侵犯。一要强调依法初查的原则，明确初查手段的具体要求。二要注重检务公开制度的落实。在运用初查手段时明示身份、告知被询问人员相应的权利和义务，保障他们的合法权利。三要有严格审批程序。各地对采取初查手段的审批权限和程序要作出明确规定，根据侦查部门的运作机制，合理设置审批权。除特殊情况外，不得由侦查人员随意使用初查手段，以防权力滥用、公权私用。根据《人民检察院刑事诉讼规则》、《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》和《检察机关工作人员纪律处分条例》的有关规定，明确侦查人员在初查过程中的责任。
（镇安人民检察院 白玺）
