一．信赖保护原则的涵义 德国学者何意志认为：撤销违法行政行为必须区分负担性和授益性行政行为，对于违法的负担性行政行为，在其相对人已经不可诉请撤回之后，行政机关仍得全部或一部分撤销之。但对于确认权利或法律利益的行政行为原则上不可以撤销，这是因
一．信赖保护原则的涵义
德国学者何意志认为：“撤销违法行政行为必须区分负担性和授益性行政行为，对于违法的负担性行政行为，在其相对人已经不可诉请撤回之后，行政机关仍得全部或一部分撤销之。但对于确认权利或法律利益的行政行为原则上不可以撤销，这是因为受益人对此行政行为的信赖应受到保护。”我国台湾地区的学者认为：“信赖保护原则，通常是指行政处分的相对人或是公权力行使的相对人，其对公权力的信赖应予保护的问题。依信赖保护原则，如行政行为罔顾人民值得保护之信赖，而使其遭受不可预计的负担或丧失利益，而且并非基于保护或增进公共利益所必要或因人民忍受之义务时，则此种行政行为，即不得为之。”从上述一些对行政信赖保护原则定义来看，尽管在表述信赖保护原则时还存在一些差别，但所体现出来的基本精神是一致的，即信赖保护是指行政主体对自己的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常，让信赖行政主体的相对人吃亏。因此行政信赖保护原则可以定义为：行政相对人依法获得的权益受法律保护，除该权益所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者赋予权益时所依据的客观情况发生重大变化，为了公众利益的需要确需依法变更或者撤回已经作出的授益性行政行为外，行政主体不得擅自改变或者撤销已经作出的行政行为或承诺；对于依法变更或撤销的授益性行政行为或承诺，行政主体应当依法给予补偿。
我国现行相关行政法规范中也有对行政信赖原则的规定，《中华人民共和国行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政主体可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法规或者其他组织造成财产损失的，行政主体应当依法给予补偿。”本条规定，被学者们称之为信赖保护原则。
二．信赖保护原则产生和存在依据
（一）理论依据
信赖保护原则是建立在什么样的理论基础之上的？这是一个不仅存在争议，而且还不十分明确的问题。根据德国学者的观点，信赖保护原则的理论根据是多方面的，主要来自于诚信原则、法安定性原则、社会国家原则和基本人权原则。
1．诚信原则，诚信原则本是私法领域的帝王规则，运用于行政法之中是指行政主体对自己行使行政权力时作出的行政行为或作出的承诺要说一不二，不可出尔反尔。按照该原则的要求，行政主体对其已经作出的行政行为必须保证稳定存在，不得擅自撤销或者变更。诚信原则与信赖保护原则之间是一种源与流的关系，诚信原则是源，信赖保护是流，同时，信赖保护原则又是诚信原则的一个重要组成部份。
2．法安定原则，法安定性原则的内涵，学者之间并没有达成一致的认识，大致而言有两种观点：一种观点认为法安定性是指依据法律规范使社会达到的安定状态；另一种观点则认为法安定性是指法本身的安定状态。其具体内涵是指法律关系及法律文字权利义务规定的安定性。法安定性原则要求行政主体的行政法规、规章和命令的授权必须具有明确性、必须禁止和限制法律规范的溯及力并且保证行政行为的存续力。
3．社会国家原则，社会国家原则的基本内涵是：一实现社会正义，即扶持经济上的弱者，与分担社会风险；二建立社会安全制度，即欲追求社会正义与分担风险的最好方法，为创设制度，使个人之危险与紧急状况，经由制度能公平分配资源，予以扶助；三建构社会平等秩序，及着重利益均衡与照顾，进而对社会弱者须特别保护。但由于经济弱者特别需要保护，在此角度上将与信赖保护原则有所关联。但也有学者不同意将社会国家原则作为信赖保护原则之依据，其理由是：a．社会国家原则的目的在于积极的协助、给予及拯救危险，此与信赖保护之本质上无太大关系；b．社会国家政策在于针对社会之弱势阶层，信赖保护原则则涵盖了一般人民。
4．基本权利说，将基本权利作为信赖保护原则的基础，是近年来德国学者所提出的新主张。但信赖保护原则系源自财产权，还是源自人身自由权，学者之间又有不同的认识。还需要进一步深入研究。我们认为，公民的基本权利，既包括人身自由权利，又包括财产权利，因此人身自由权与财产权都是信赖保护原则产生的基础。
(二）客观依据
信赖保护原则的根据主要来自二个方面：一是现代政府都是具有任职期限的政府，每一届政府都具有一定的任期，如果下一届政府能够不负责任地全面否定上一届政府所作的决定，必然会使政府的行政管理处于不稳定状态，进而使人民丧失对政府的信心；二是行政主体在行使行政职权的过程中具有广泛的自由裁量权，如果行政主体能够任意改变自己作出的行为或承诺，并且不承担补偿责任，则人民的合法权益无法保障。
总之，信赖保护原则是根据客观现实的需要，在吸收上述几个原则的合理因素之后综合演化而成的一个独立的行政法原则，具有广泛的客观依据和理论基石。
三．信赖保护原则的构成要件
构成信赖保护原则的要件，根据通说包括三个方面的内容，即信赖的基础、信赖的表现和信赖值得保护。
（一）信赖的基础
信赖是构成信赖保护的前提和基础，信赖在现代汉语中指：“信任并依靠。”因此，行政主体要对相对人给予信赖保护，必须以行政主体作出了一个能够让相对人产生信任并可依靠的行政行为为前提条件。故而信赖保护的“信赖”，应当是指行政主体作出一个行政行为，使相对人对此产生了信任，并依靠该行为形成了一定的法律关系，在此行政主体所作的行政行为就是信赖保护原则中的信赖。例如，行政主体发出建房许可证后，建房者就信任了该许可证所确定的建房项目，并据此开展了相关的建房活动。可见，行政相对人所进行的建房活动是基于对行政主体发出的建房许可证的信赖，行政主体对相对人的建房活动必须给予保护。再如，行政主体承诺，如果相对人在某一特定时间之前能够自行撤诉拆除违章建筑，即可免予罚款，相对人在指定的时间前自行拆除了违章建筑，行政主体就应当兑现自己的承诺，给相对人提供保护。
（二）信赖的表现
信赖的表现是指行政相对人因为对行政主体的信赖而从事了相应的行为，即行政相对人根据行政主体的行为作出了一个行为。因此，信赖只有通过具体的行为体现出来，才受法律的保护，相对人只有信赖的意思表示，没有作出信赖的行为也不受法律的保护。
（三）信赖值得保护（即信赖必须具有正当性）
值得保护的信赖是“正当”信赖。这里的所谓“正当”，是指行政相对人对行政主体的行政行为或承诺深信不疑，而且对信赖基础是善意的；如果信赖的成立系可归责于相对人的事由所致或非善意的，此时信赖就不具有正当性，而不值得保护。亦即“信赖基础的获得，如可归责于行政行为之相对人者，则其信赖不值得保护。”通说认为下列事由为信赖不值得保护：1．信赖基础基于对当事人恶意诈欺、胁迫或其他不正当方法而获得。因为任何人都有不得因自己的违法行为而获益。2．当事人对重要事项为不正确或不完全之说明。3．当事人故意或因重大过失而不知道信赖基础违法，亦不值得保护。4．其他预先保留变更权、显然错误的信赖基础等，都不值得保护。信赖保护原则实际上是对相对人之主观权利和无过错取得之既得权益的尊重和保护，是建立和保持公民对行政主体的正当信赖的基础，是促使相对人履行诚信义务以及防止行政主体违背诚信义务的必然要求，因此，信赖保护原则是诚信原则对公民个人正当权益之法律保障。除上述三个构成要件外，还有学者认为构成信赖保护还应当具有第四个要件，即信赖基础的去除，指当事人虽然具有对信赖基础表现信赖的行为，但行政主体要除去该信赖基础致使当事人受到损害的情况。例如行政主体将已经核发的建筑执照撤销或者废止，或不再继续推动行政计划等。
根据上述原理，信赖保护原则应当包括如下几个方面的内容：第一，相对人依法取得的合法权益是正当的合理信赖，应当受法律的保护；第二，行政相对人对行政主体产生的信赖没有过错，而是因客观原因，行政主体为了公共利益的需要，可以依法变更或撤回已经作出的行政行为。第三，行政主体依法变更或撤回已经作出的行政许可给相对人造成财产损失的，应当予以补偿。
四．信赖保护的内容和要求
台湾地区的学者认为信赖保护的内容包括行政法规之不溯及既往、行政行为的职权撤销与废止之限制、行政主体之承诺、保证之效力。大陆地区有学者认为行政法中的信赖保护原则包括四个方面的内容，即：1．行政主体之间相互信任和忠诚，同时须本着诚实信用的精神，以诚实信用的方法作出行政行为；2．相对人信赖的对象既表现为对具体行政行为的信赖，也表现为对抽象行政行为的信赖。3．对行政相对人来说，要有值得保护的信赖，也即对行政相对人来说，已产生了正当的信赖利益。4．对行政相对人的正当信赖利益要以适当的方式给予保护。我们认为，信赖保护原则所解决的仅限于行政主体与行政相对人之间的关系，即解决的是行政相对人对行政主体产生信赖后的法律问题，而不解决行政主体相互之间的信赖问题，因此，将行政主体之间的“相互信任和忠诚”是不恰当的。
信赖保护原则的要求是：1．根据行政行为具有确定力的原理，行政行为一经作出，就对一定的行政关系产生固定作用，非经法定的机关依据法定的事由并经法定程序不得随意撤销、废止或改变；2．根据行政行为存续力的原理，行政主体针对行政相对人的授益性行政行为作出后，事后即使发现违法或者对政府不利，只要该行为不是因为相对人过错所造成，亦不得撤销、废止或改变；3．根据有损害必有责任的原理，行政行为作出后，如事后发现有较严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失，必须撤销或改变该行为时，行政主体对撤销或改变该行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。可见，从行政行为的角度而言，行政相对人根据已经作出的行政行为产生了相应的权益，因而对该行政行为的存在自然希望其存续下去，这样才能保住其自身的权益。对行政主体而言，保护自己的行政行为给相对人带来的权益，是取信于民的有效手段，如果行政主体任意无限制地撤销或废止已经依法成立的行为（除信赖不值得保护的情况外），就会使相对人处于对行政主体的怀疑状态之中，无法与行政主体之间建立真诚信赖的关系，这样行政主体自然无法得到相对人的信赖而丧失公信力。但这里值得注意的是，如果行政主体为了公共利益，需要废止行政行为时，如果已经对相对人遭受的损害给予了相应的补偿，则对相对人的信赖给予了适当之保护，并不会因此而丧失公信力。
依据上述原理，笔者认为根据《中华人民共和国行政许可》第8条的规定，信赖保护原则在行政许可中的内容具体包括如下三个方面，即：首先，行政主体的行政许可决定作出后并依法生效，就具有确定力，非因法定事由、并经法定的机关依照法定的程序，不得擅自废止或改变。其次，行政主体废止或改变已经生效的行政许可的决定仅限于两种情形即一是作出行政许可决定所依据的法律、法规、规章已经被修改或者废止；二是作出行政许可决定所依据的客观情况已经发生重大变化，并且基于公共利益，需要变更或者撤回已经生效的行政许可。再次，行政主体依法变更或废止已经生效的行政许可，给相对人的财产造成损失的，应当依法给予补偿。
作者：陕西省城固县人民法院 白开荣
