2006年7月26日公布实施的最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪立案标准规定》中，将严重损害国家声誉、或者造成恶劣社会影响作为滥用职权、玩忽职守罪作为法定立案条件之一，属于非物质性损害后果。严重损害国家声誉的情形在基层检察院中很难遇到，但是造成恶劣
2006年7月26日公布实施的最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪立案标准规定》中，将“严重损害国家声誉、或者造成恶劣社会影响”作为滥用职权、玩忽职守罪作为法定立案条件之一，属于非物质性损害后果。“严重损害国家声誉”的情形在基层检察院中很难遇到，但是“造成恶劣社会影响”却是基层检察院在司法实践中经常遇到的情形。2012年12月7日最高人民法院、最高人民检察院联合下发了《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（以下简称《解释》）。虽然明确了渎职犯罪的定罪标准，但其依然存在着一些原则性条款，其中“恶劣社会影响”这一表述依然较为笼统和模糊。《解释》第一条第一款第三项规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，造成恶劣社会影响的，应当认定为《刑法》第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”；第二款第四项规定，造成特别恶劣社会影响的，应当认定为《刑法》第三百九十七条规定的“情节特别严重”。实践中，由于对“恶劣社会影响”这一规定的抽象性，造成各部门认识不一致，说法不统一，实践操作中难以把握和认定，对我们侦查工作的启动设置了障碍和桎梏，多年来一直是困扰检察机关查办渎职犯罪的一个难点。
一、造成恶劣社会影响的概念和特点
按照通常的解释，所谓造成恶劣社会影响，一般是指国家机关工作人员在履职过程中滥用职权或玩忽职守，严重损害国家机关的形象，引起群众不满，引发群体性事件，造成一定地区的社会不稳定，导致机关、企事业单位无法正常工作等情形。属于非物质性损害结果。通常有以下几个特点：损害结果的不可计算性、损害后果的被认知性、损害后果能否显现受多种因素干扰、损害后果具有相对的区域范围性、损害后果表现形式具有复杂多样性。
二、界定“恶劣社会影响”应遵循的原则
1．禁止自由裁量滥用的原则。
由于“恶劣社会影响”其自身的不确定性和难以直观把握的特点，在司法实践中认定时，需要发挥司法官员的主观能动性，对其进行自由裁量。这就需要司法官员采取审慎的态度，既要秉持法律公平正义的原则，又要考虑社会的和谐稳定。如果因为证据的难以收集和确认，遇到恶劣社会影响认定棘手时就不予立案，这种因噎废食的做法难免有放纵犯罪之嫌。但如果对犯罪影响恶劣程度的判定标准降低，稍有不安定因素就动辄立案，就会扩大打击面，不仅不符合罪刑相当的原则，同时也会造成新的社会不良影响。
2．打击犯罪和维护国家机关正常活动并举的原则。
国家机关的活动是由其工作人员的职务活动构成的，国家机关的活动能否正常进行，主要取决于工作人员的职务行为是否合法、正确。国家机关工作人员的渎职犯罪行为，在很大程度上影响了国家机关的正常活动，同时也造成了不良的社会影响。对渎职犯罪的惩罚，是维护国家机关正常活动的重要手段，这也符合罪刑法定的原则。但由于恶劣社会影响这一立案标准的自由裁量幅度较大，如果动辄就以次对职务犯罪展开侦查，这在一定程度上也影响了国家机关的正常活动。特别是随着新闻信息的透明度的增强，许多渎职行为或真实或夸大的被媒体播报出来，造成了一定的社会影响。但这些影响是否达到恶劣的程度，需要我们综合考虑。
三、对“造成恶劣社会影响”的体系评价
在现有的对“造成恶劣社会影响”进行分析讨论的文章中，大部分是关于如何认定“恶劣社会影响”的，即在认定“造成恶劣社会影响”时需要考虑哪些因素。通常作者所罗列出的需要考虑的因素包括引起媒体广泛关注和报道、引发群体性事件、引起他人自杀或精神失常或妻离子散、严重影响当地政府或机关的公信力等几方面。有的文章则认为对于“造成恶劣社会影响”的认定应该是司法机关的任务和职责，不应该依赖于“社会公众的常识性认知”，否则就是对司法主体自身职责的随意放弃。两种观点之间的分歧在于认定“社会影响”的程度时是否要依赖社会的反映，即媒体的报道和公众的意见。但是这种分歧的根源不在于如何认定“恶劣社会影响”，而在于将“造成恶劣社会影响”作为渎职犯罪的立案标准本身就是存在缺陷的。
首先，最高检发布的这一标准理论上属于检察系统的内部文件，对于法院来说不具有强制力。尤其是对于“造成恶劣社会影响”这类模糊用语的认定，法院与检察院的认定标准极有可能存在分歧和差异（相对而言关于物质性损害的标准二者之间比较容易达成一致）。实务中已经有检察系统工作者撰文指出由于检察院与法院在“恶劣社会影响”认定上的分歧而导致的不良后果。
其次，“社会影响”是否恶劣本身存在较大不确定性。一是社会影响的有无存在不确定性，当一个案件被媒体广泛报道并引起了群众的关注，那么其影响不言而喻是恶劣的，而如果该案件没有被媒体所报道，也没有通过其他方法为广大群众所知悉（现实中很多渎职行为只要不是发生在公共场合，行为人都会采取某种手段掩盖渎职行为），那么其影响自然算不上恶劣，至少不是我们一般观念上的恶劣。二是影响力大小上的不确定性，一个案件被不同的媒体报道，会有不同的影响。可以想象的是如果没有举报行为的发生，渎职行为甚至不会进入司法程序，而媒体报道和其后的社会影响也就无从谈起了。事实上，区县级、市级、省级、中央级，不同的媒体层级有不同的受众人群和播出区域，同时也就拥有不同的影响力，同一案件完全可能由于被不同的媒体报道而产生不同的影响。
现实中媒体在“造成恶劣社会影响”中的作用是勿庸置疑的。承认这一前提，就意味着承认媒体可以左右某一渎职行为是否造成恶劣社会影响。在将“造成恶劣社会影响”作为立案标准的情况下，媒体某种程度上就可以左右某一人的渎职行为是否进入立案调查程序、审判程序。这个结论显然难以让人接受，因为它不仅有违司法独立原则，而且也违背了法律面前人人平等这个基本的法律原则。
除上述两个问题外，“社会影响”的恶劣程度还受渎职行为受害人的左右。我们可以设想这样的状况，渎职行为受害人向法院起诉或者向检察机关举报后被法院或检察机关以不符合立案条件而拒之门外（譬如当事人由于国家机关工作人员的滥用职权行为遭受了数万元的损失，低于《立案标准》中第3项的规定），当事人由于无法获得最后的权利保障手段，接下来可能的选择有两个：一是忍气吞声，不再采取其他保障自己权益的方法和手段，那么这一渎职行为就此结束，不再与司法程序相关；二是当事人采取其他极端手段来维护自己的权益，如上访、静坐、散发传单、聚众闹事甚至自残。通过这些手段渎职行为的影响必然扩大，自然也就产生了恶劣的“社会影响”。此时根据《立案标准》的规定已经达到了滥用职权或者玩忽职守案的立案标准，一旦受害人再度要求立案，或者检察机关迫于舆论压力或民意压力而立案，检察机关就会处于比较被动的地位。而事实上检察机关的行为——最初根据司法解释不予立案和后来根据司法解释立案——都是合法行为，但却又是前后矛盾的，而这种矛盾完全是因为“社会影响”的不确定性造成的。由此还会引发的一个问题就是，随着一个案件由于产生了社会影响而进入司法程序，其他的受害人会从中得到启发，这将在无形之中促使渎职行为受害人采取更激烈的手段维护自己的利益，这种导向作用在现阶段的国情下很可能会使社会矛盾进一步被激化。
由此可见“恶劣社会影响”是一个具有较大不确定性的名词，而“造成恶劣社会影响”是一个不确定的立案标准，很可能会使一部分渎职行为的立案与否、定罪与否的决定权落在媒体和受害人的手里，这种情况无论是对法律的稳定性及其统一实施还是对司法机关的独立与权威，都将造成极大的伤害。
但是将“造成恶劣社会影响”作为渎职犯罪的立案标准在现阶段也有一定的正面作用：“造成恶劣社会影响”事实上降低了对“重大损失”的认定标准，而且将某些没有造成物质性损害具有较大影响的危险犯也纳入了打击范围。最高检的立案标准在滥用职权案和玩忽职守案中各规定了7项可量化的物质性损失认定标准，但是如果一个渎职行为造成的物质损失没有达到前7项标准，但却造成了“恶劣社会影响”那么根据《立案标准》也是可以立案进而追究刑事责任的，这与当前加大对渎职行为打击力度的趋势相符。同时这一标准还具有一定的兜底作用，即在一些渎职行为已经达到了立案标准，但由于人为原因而无法立案的情况下，那么“造成社会影响”就可以成为一种变通的途径。此外，即使不将其作为立案标准，在政务公开还十分欠缺的现状下，“造成恶劣社会影响”的行为仍可作为发现渎职犯罪的线索来源。
四、结语
总之，恶劣社会影响本身就是一个感性范畴的问题，司法解释再详细也囊括不了不断变化的客观现实，在法律和司法解释没有作出修正的情况下，需要充分发挥司法实务工作者的主观能动性来尽力避免“恶劣社会影响”的不利作用，并最大限度地利用其长处。要根据现行法律法规以及案件具体情况，在不背离立法本意的基础上去认识和判断社会影响的恶劣程度，既不能失之过严，放纵犯罪，也不能失之过宽，扩大打击面，要具体情况具体分析，准确把握和认定渎职犯罪中的恶劣社会影响，避免执法的随意性，做到不枉不纵，公正执法，维护法律的权威性、统一性。但从长远来看将“恶劣社会影响”作为渎职犯罪的立案标准则是弊大于利，因为它违背了法律的基本原则，所以立案标准和定罪标准中最终应当放弃“造成恶劣社会影响”这一表述。但最终修正“恶劣社会影响”则不能仅仅依靠司法机关，还需要其他政府机关的努力才有可能。
（镇安县人民检察院公诉科 宁建华 徐斌）
