从1990年10月1日行政诉讼法的正式施行至今，行政诉讼制度在我国运行的二十几年，经历了成长、发展、改革、创新的各个时期和阶段，行政诉讼法律不断的被修改、补充、更新、完善。从多年的行政诉讼实践看，行政诉讼法确立的原则和制度基本适应了我国政治、经济
从1990年10月1日行政诉讼法的正式施行至今，行政诉讼制度在我国运行的二十几年，经历了成长、发展、改革、创新的各个时期和阶段，行政诉讼法律不断的被修改、补充、更新、完善。从多年的行政诉讼实践看，行政诉讼法确立的原则和制度基本适应了我国政治、经济和社会发展的要求，为确保社会民众的合法权益、促进依法行政立下了汗马功劳。而目前行政诉讼运行中存在的众多不良状况和问题更值得我们去关注并加大研究力度，找出问题的症结所在，以促进我国行政诉讼发挥更大的功效。
一．我国现行行政诉讼制度存在的问题
（一）行政诉讼立法上的疏忽
行政诉讼法律规范属于程序性的规定，要求每一个步骤、每一个环节清楚到位，讲求细节处理精确，才便于司法实践中的真正操作。然而，以《行政诉讼法》为代表的指导行政诉讼活动的法律规范在规定上不够完善，导致了实践操作的困难。在受案范围、当事人资格、诉讼时效等具体环节的设置上具有不合理的因素，从而阻碍了行政诉讼制度功能的发挥。
我国行政诉讼法律规范在法律条文的写作上也有问题，《行政诉讼法》及其《若干问题的解释》等法律规范在语言上存在表述不清、逻辑混乱的情况。用词不准确、不严谨；语句不规范、不权威；法条内部层次凌乱、前后冲突，这些弊病使得在诉讼活动进行的过程中，当事人和法官对法规条文理解错误、产生冲突，对法律的适用十分不利。另外，《行政诉讼法》与司法解释之间也存在相互矛盾或脱节的地方，司法解释的权限范围也甚至超过了行政诉讼法本身。
（二）行政诉讼体制设计的弊端
行政诉讼制度在设计最初就是用于解决行政纠纷，维护行政相对人的合法权益，从而监督行政权力的使用，促进依法行政。这一制度最根本的目的应该就是帮助广大的民众对个人私权利的保障，围绕这一目的而建立相应的保障救济体制。这个根本目的衍生的目的就是促进了对依法行政的监督和对国家行政权力正确运行的保证。然而，行政诉讼制度的设计中，将这根本目的的衍生目的也看作是核心目的，于是设置了具体制度对行政权力加以保护，从而就弱化了对行政相对人权益的保护。如：行政诉讼的诉讼时效一般不超过三个月，与刑事诉讼和民事诉讼相比非常短，设计的原理就是保证行政权力的权威性、连续性、约束性、执行性，片面强调对行政权力的维护，对行政相对人的保护就大打了折扣，这种设计应该是与行政诉讼的根本目的不符的。
（三）国家司法环境尚需完善
行政诉讼制度仅仅是我国司法制度中的一类，从具体来看，它需要行政权力和司法权力的相互合作与制衡，从大的方面说，它需要整个国家的司法体制更加完善，从而营造出更适合于司法运作的环境。目前行政诉讼的困难不单是法律本身的问题，它所涉及的是法治环境的大问题，是“法”与“权”如何平衡的问题，是涉及思想观念、法制观念、传统观念、经济体制以及政治体制改革的全方位问题，需要经济体制和政治的深层改革。再者，行政诉讼制度的运作需要一大批专业、优秀、精英的行政审判人员，法官的专职敬业精神和职业道德会让广大的民众看到行政审判带给他们权益维护的希望，让行政诉讼赢得社会的认可。另外，法治的运行需要广大民众的推动，需要民众的法律意识跟上法治发展的脚步，不断提高公民的法律水平，将国家设置的法律积极运用起来，勇于实践、敢于操作。
二．我国行政诉讼制度的完善措施
（一）扩展行政诉讼的受案范围
我国行政诉讼法及其司法解释通过“肯定”加“排除”的方法明确了受案范围。“肯定”为具体行政行为，“排除”了9类行为。而对于排除的这几类行为，在学术界，除了对第一类——国家行政行为的不可诉性没有遭到批判外，抽象行政行为、内部行政行为、终局行政行为等的不可诉均遭到了学界的一致批判。这些行政行为对相对人的权益产生了实际影响却缺乏有效的救济保障，使得行政诉讼在这些问题上束手无策，对私权利的保护出现了很大的缺口。到了现代社会，可诉行政行为不断拓宽，不少国家确立了行政行为可诉的推定。这意味着除少数例外，所有的行政行为都必须接受司法审查。可以说，行政行为原则上具有可诉性的假定已经成为行政诉讼受案范围的发展趋势。当然，由于行政诉讼反映了行政权与司法权的权力制衡，我们在强调行政权不能干扰司法权的同时，也要讲求司法权不能过分干扰行政权，因而，我们不能要求将所有的行政行为皆纳入司法的审查范围。针对行政立法行为，仍然保留由立法机构加以制约和监督的机制，而将内部行政行为和抽象行政行为以及行政终局行为纳入司法的审查范围。考虑到不能过分加重司法审查的任务，可以先针对部分内部行政行为和抽象行政行为以及行政终局行为，例如，对能提起公务员法律关系的产生、消灭的录用、撤职、辞退、开除以及对公务员荣誉权、财产权有重大影响的记过、记大过、降级等纳入司法审查的范围；在行政复议时可以提出审查的那部分抽象行政行为完全也可以对其提起诉讼，即将规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的范围。
（二）完善行政诉讼当事人制度
行政诉讼中的双方当事人分别为行政相对人和行政主体，这个制度在设计最初就将双方的地位定格，即行政相对人为原告，行政主体为被告，这就是所谓的主体恒定性。这样的设计是科学合理的，符合行政诉讼的根本目的。但是具体到原告与被告资格，行政诉讼的规定就较为省略，而含糊不清，使得实践中操作起来出现了较大的歧义。
1.关于原告资格问题
目前司法审查皆将行政诉讼的原告资格定性为“与案件有直接的利害关系”，这就较为严格的限制了原告的资格。行政诉讼将原告的资格限制过于死板，使得一些应该进行诉讼的案件进不了司法审查的门口。对行政诉讼的原告资格到底应该怎么规定才合理、才清楚呢?由法条来统一明确规定不太可能，各种各样的案件太多太复杂了，比较现实可行的办法就是通过判例来确定，也就是由成文的法律规定一个相对限制的原告资格，然后通过判例的方式逐步扩大，让实践指导实践。
2.关于被告适格问题
行政诉讼以行政主体为被告，然而国家行政主体的构成太复杂了，除了行政机关，还有派出机构、法律授权机关，还有行政授权组织、临时机构，等等。到底由谁来承担责任，谁才是适格的行政诉讼被告，这个问题往往让行政相对人弄不清楚。找不准被告，告到法院就有被驳回诉讼的风险，这给行政相对人带来了极大的不便。问题怎么解决呢？可以设定“谁行为谁为被告”的基本规则，行政相对人觉得某一行政机构的行政行为侵犯了自己的合法权益，就将具体行为的该行政机构作为被告，如果经法院审查该被告不适格，则责其找出自己的责任机关做适格被告，只要其为行政权力的实施主体，无论是职权性行政主体，还是授权性的行政主体，或是派出机构、临时机构，就负有这项责任。
随着社会的发展，传统行政主体的概念已不能完全概括现实中所有行使行政权力的主体。除了国家行政主体，公共行政主体的势力日益显现，所涉及的公共权力纠纷日益增多。行政法既要调整国家行政，又要调整社会公共行政。应该将行政主体的概念扩充，不仅包括国家行政，也包括公共行政，从而扩大行政诉讼的范畴，两种性质的行政纠纷都纳入到行政诉讼的调整范围。
（三）正确适用和解制度
行政诉讼法虽然规定人民法院审理行政案件不适用调解，但并未禁止当事人双方达成和解或协调等类似制度。全国各地的法院对行政诉讼和解进行了有益的探索和尝试。最高人民法院的统计显示，2006年，在全国法院审结的行政案件中，行政机关改善或改变行政行为后，行政相对人自愿撤诉的有32146件，占总数的33.8%，同比上升12.1%；在2007年结束的第五次全国行政审判工作会议上，最高人民法院提出了以行政诉讼和解等“柔性手段”解决行政纠纷的工作新思路。
行政和解或协调制度的建立，将对行政诉讼的运行起到积极的促进作用。但行政和解制度的施行必须坚持合法、自愿的原则，要在法律的框架内进行，协调内容不得损害国家、公共和他人的合法权益，要符合当事人的意愿，尤其不能违背行政相对人的意志。当事人不同意或者协调后又反悔的，应当及时恢复审理，不得当判不判，久拖不结。其次，对于协调的范围要加以限制，不是所有的行政案件都可以适用和解，行政机关行使的是国家赋予的公权力，不得随意处分，当事人和解应仅限于行政机关能够自由处分诉讼对象的情况。再次，对于在司法的主持下双方当事人达成的和解协议，应赋予其相应的法律效力，保证行政相对人在撤诉后可以实现和解的诉求，不能因和解而削弱司法对当事人的保护力度，否则将失去行政诉讼的施行意义。
（作者：白开荣、刘俊）
