实行审判权与执行权相分离改革路径

　　当前，民事、商事、刑事附带民事案件执行难的问题严重捆扰着法院，成为法院工作进乃至依法治国进程中的一大“绊脚石”，已发生法律效力的法律文书难以实现而造成的“执行难”，不仅损害了司法的公平和权威，而且限制了法院发挥解决社会纠纷的作用，给法院的工作带来负面影响。有关执行的案件上访问题突出，人民法院的地位和形象降低，人民群众依法治国的信心发生动摇，大量的当事人上访，严重的影响了社会治安稳定，犯罪率上升。由于民事立法、民事执行立法、执行主体、执行环境等因素的影响，“执行难”问题一直未得到有效解决。阿克苏地处新疆南部，笔者本次选取了新疆南部极富代表性的阿克苏地区中级人民法院作为调研对象，着重针对该法院的执行难现状、产生执行难的原因、如何针对本地区实际解决执行难问题，笔者尤其结合当前全国法院正在开展的执行司法改革“审执分离”的理论为解决阿克苏地区中级人民法院解决执行难问题提出了构想和方案。

　　

　　一、阿克苏地区中级人民法院执行案件“执行难”问题的具体表现

　　

　　近年来，阿克苏地区中级人民法院执行难问题大致可以概括为:被执行人难找,被执行财物难寻,协助执行难求,执行款难查,应执行财产难动。其具体表现如下:第一,被执行人隐形遁迹,举家外出逃避债务,居无定所,导致执行通知书难以送达。第二,被执行人故意逃债,将财产分散、转移,真算“狡兔三窟”,很难查到其财产的线索,个别人甚至以合法幌子(如假离婚)转移债权债务,造成被执行人无财产执行的假象。第三,破产企业作为被执行人时,其财产变现首先要用于安置职工,维护稳定,致使其他债权人的债权难以实现。第四,政府、行政部门,军队或村民委员会作为被执行人的,法院感到无可奈何,执行起来难上加难。第五,被执行人的财产若是房地产,因其有价无市,很难变现,房屋拆迁案往往无房可供执行。第六,部分被执行人文化低、素质差、法制观念淡薄,加上经济困难,认帐就是不兑现,甚至以野蛮行为对抗执行。第七,异地、跨地区执行难。第八,委托执行得不到积极回应,有的如石沉大海,毫无结果。第九,有义务协助履行的单位、部门以种种理由拒绝协助,或者消极对待,不支持配合法院工作。

　　

　　二、阿克苏地区中级人民法院执行案件“执行难”问题的弊端

　　

　　执行难的结果表现为大量的具有强制执行力的法律文书不能获得实现，造成所谓“空调白判”，危害巨大:

　　

　　1、诚实信用的市场经济原则无法建立。市场经济赖以生存的诚实信用原则无法建立，守信用的社会主体往往能够得到法院的确认，成为胜诉当事人，执行难的结果必然导致诚信当事人花费了代价，无法得到应当挽回的损失。而不讲诚信的社会主体往往获得了本不属于它的利益。将产生诚实、守信吃亏的现象，导致无法在全社会建立诚信的交往原则。

　　

　　2、法律的权威性受到挑战。花费许多司法资源的生效裁判成为一纸空文，被人们贬为“法律白条”，司法机关的权威性和良好形象是一个极大的损害，人们群众将丧失对司法机关的信任，依法治国、建设法制社会将收到严峻挑战。

　　

　　3、引发社会矛盾。当事人的合法权益不能通过司法获得救济，势必逐步放弃对司法的信仰，并放弃合法救济手段，转求私力救济，结果势必造成社会秩序的混乱，严重影响到和谐社会建设。

　　

　　4、产生消极的导向作用。“执行难”日久必然产生一种消极导向作用，放纵债务人的躲债、赖债心理和行为，这样发展到极致，蔑法、抗法现象便会发生，挑战司法机关的工作权威。

　　

　　三、阿克苏地区中级人民法院执行案件产生以上“执行难”问题的原因

　　

　　1、整个社会的法治意识淡薄,当事人自身原因导致执行难。现阶段我国社会成员对法律的认知水平是“良莠不齐”的。在计划体制下，法律的不健全和官本位的思维，形成了“信官不信法”。也就是说，政府主导了法律。那时候，法律、法院、法官在人们心中是政府的组成部分，是国家打击犯罪的工具。随着社会主义市场经济的建立和进一步的发展与完善，我国的法律体系建设取得了迅猛发展，社会群众的法律意识也得到很大提升。但是作为边疆少数民族地区，社会成员对法的认识是仍旧是肤浅的、有限的，他们对法律的“无知”，体现在裁判文书生效后的态度上便使法律（生效法律文书）成为白条。其一由于申请人对法律无知导致的不能执行。生效法律文书的权利人（申请执行人）不知道申请执行的期限和应在诉讼程序中采取相应的保全措施，从而错失机会，甚至丧失了获得国家强制力保护和实现利益的机会。其二是因为被执行人无知导致不能执行生效法律文书的义务人（被执行人），因无知而抗法，采用非法手段怠于履行义务。法官因积极执行生效法律文书导致被当事人抗法的事例时有发生。无知者无畏，当事人强悍的抗法勇气，直接影响到法院执行人员的心态，甚至严重影响了执行工作的顺利进行。

　　

　　2、案多人少，压力过大。近年来，地区法院执行案件的特点呈现出案件总数激增、类型多样化、标的额居高不下等特点。2012年收案110件，标的2.9亿元；2013收案151件，标的3.8亿元；2014年收案188件，标的6.6亿元；2015年半年收案195件，标的共计9亿元；与此相反的是地区法院执行干警偏少，执行权配置不尽合理，地区中级人民法院执行局共有干警11人：执行局长、副局长各1人，汉族法官2人，民族法官4人，书记员3人，其中1人被抽调下乡驻村，全局在岗人员为10人。执行干警不但要承担高强度案件执行外，还要按照要求参加维稳值班工作，为了完成执行工作任务，许多法官经常利用法定节假日和其他休息时间执行案件，甚至不分白天黑夜、加班加点地工作。尽管如此，这依然不能缓解案件数量剧增与法官数量短缺之间的矛盾。“案多人少”现象已经成为当下很多法院面临的一个现实问题。

　　

　　3、信用体系残缺。市场经济是一种信用经济，在市场体系完备的社会中，人们之间的经济交往应该靠信用维系。在我国从计划经济到市场经济的转型过渡阶段，人们信用意识淡薄，过多考虑眼前利益，短视行为严重，信用意识、规则意识、责任意识普遍低下，尔虞我诈事例比比皆是。另外，边疆少数民族地区群众的法治化程度低，法治意识、程序意识和司法理念淡薄，严重缺乏对法院、对司法裁判的认同感，缺乏自觉维护和主动履行裁判的意识。遇事情首先考虑找关系、托门路。目前，在执行实践中体现较为明显的不诚信行为有:法人制度形同虚设，经常出现空壳公司;虚假验资:公款私存、多头开户;恶意转移财产等等。

　　

　　4、是银行协助不力，执行遭遇障碍。依法配合和协助人民法院查询、冻结、扣划案件当事人在金融机构的存款是金融机构的职责和义务，但是，许多金融机构受利益驱动，拒不协助人民法院和不正确协助人民法院开展执行工作的事件屡屡发生。主要表现在拖延时间，转移存款；通风报信，阻挠执行；公款私存，逃避执行。这不但对法院公正司法造成障碍，同时对全面建立和完善社会主义市场经济秩序和信用制度造成极大的损害。

　　

　　四、贯彻司法改革“审执分离”助力“执行难”

　　

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，确立了司法改革的总目标、总方向、总任务。尤其令人瞩目的是《决定》将优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点作为全面推进依法治国重大任务予以明确，提出了执行体制改革的要求，进一步延伸出了，审判权和执行权在体制上分离。但是笔者认为，如何分离都是为了更好的促进人民法院工作，不少学者也认为，审执分离无非就是为了更好的保证人民法院案件的公平、公正和高效，在此笔者通过阿克苏地区中级人民法院目前人民法院内部审判执行现状提出一点积极的意见。

　　

　　1、倡导审理兼顾执行，避免“各自为战”。一要提高认识，树立审执兼顾的观念。审判人员要树立全面执法观念和重视执行意识，克服“审执不分”、“审执无关”的思想。民事审判是民事执行的前提和基础，民事执行是民事审判的继续，是审判结果得以实现的有力手段和重要保障，二者具有内在的统一性。因此，既要讲审执分工，又要强调审执配合。二要全面正确理解最高法院的司法解释，不脱离实际裁判，不人为制造执行难。三要对审理时的涉案背景、调处过程等，制作笔录，以便于执行人员了解案情，稳妥执行。四是在审理中要尽量多了解当事人情况，特别是与执行有关的财产状况等，作好记录。五要确保裁判的可执行性。判决应具有可操作性，应是可以强制执行的行为或物，不应当是人身等不可执行的对象，也不能以不适当的方式要求当事人履行。对被执行人可能因不履行而难以执行的特定行为或事项，可以同时裁判替代履行方式。

　　

　　2、加强释明指导，降低执行风险。审理中，审判人员要积极履行释明义务，加强诉讼指导，及时告知当事人的诉讼风险和执行风险，引导其申请诉讼保全、先予执行、增加或变更诉讼当事人，或依法行使代位权等，为将来的执行作好铺垫。

　　

　　3、强化调解功能，提高自动履行率。强调“调解优先，调判结合”，努力提高民事案件和刑事附带民事案件的调撤率。在审判和调解过程中强调即时清结。对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，特别是小额借款合同、供用水合同之类的批量案件，可全部纳入简易程序先行调解，调解时强调即时清结。少数不能即时清结的，可适时适度引导当事人在调解协议中设立约束性条款。对有一定履行能力的当事人，在协议中设定有关违约惩罚性规定，对履行能力欠缺或无法确定履行能力的当事人，在协议中设定担保条款。通过加大违约一方的经济责任，切实提高调解案件的自动履行率。对群体性、矛盾易激化的纠纷，审判人员应尽可能以调解方式结案，注重法律效果与社会效果的统一，并充分考虑判决的可执行性。要充分发挥多元化纠纷解决机制的作用，让人民陪审员、人民调解委员会、基层调解组织和执行联络员等参与调解，以亲情调解法、换位思考法等多种调解方式进行调解，提高调解的成功率和自动履行率。

　　

　　4、提高审判质量，减少案件执行。法院的裁判能否得到有效执行，审判质量本身是一个至关重要的因素。提高审判质量可以从以下几方面入手：一要严格审判程序。审判人员不仅要追求实体公正，还要保持程序公正和形象公正，提高裁判的公信力。二要提高裁判文书的质量。首先要加强裁判文书的说理性，说理要透彻，用语要严谨，使败诉方输得心服口服，以提高当事人的服判率和自动履行率。其次是裁判文书的主文应具体、明确，具有可执行性，避免出现执行标的、数量、规格等难以确定、有歧义等无法操作的情况，以做到便于执行、能够执行。每一项给付的数额、种类等要具体，财产的品牌、规格、存放地点，要清晰。履行期限要明确具体，且应合理。行为如客观上不能履行，或义务人可能不履行的，可判决经济补偿等替代履行方式。

　　

　　5、刑事附带民事诉讼裁决要充分考虑被告人的民事赔偿能力、民事赔偿态度，同时要加强刑事审判与相关民事审判的互动。对于不积极赔偿的，可依法作为其悔罪态度不诚恳考虑，一般不予判处缓刑。民事裁决还要考虑到判处监禁刑的被告人的民事赔偿能力，尽量减少被告人一被判刑，就无法执行现象的发生。

　　

　　6、加强审判和执行监督。一是对执行流程的监督。所有执行案件登记上网，实行执行期限动态管理，严格执行最高法院的有关规定，在规定期间内必须启动执行程序。执行人员认为裁判不明确具体、缺乏操作性的，可以向承办人了解情况等方式予以明确。认为确有错误的，应通过审判监督程序纠正，绝对不能拖延执行，更不能拒绝执行。二是对审判执行人员的监督。审判人员要严格司法，不得脱离实际裁判，不得枉法裁判。执行人员在执行过程中，不得向当事人渲泄自己对审判人员的不满，不得对案件的裁判作不适当的评论，以误导被执行人。

　　

　　7、建立健全审执兼顾制度。一是制定具有操作性的审执兼顾制度。在充分调研的基础上，有针对性地就审执配合方面出现的问题，分析原因，制定对策、采取措施，加以约束引导。强化审判人员的责任，用制度促使其在审理中兼顾执行。二是建立定期沟通和个案协商机制。由审判、执行部门就工作中出现的审、执兼顾不够的具体情况，定期进行沟通，分析原因、研究对策。三是加大制度考核力度。对审理阶段采取先予执行、诉讼保全措施好的，调解结案当事人自动履行多的，裁判文书可执行性强的，在考核上给予奖励。对因保全不及时、不到位，判决不明或判决错误等，造成执行难或当事人上访的，应追究有关责任人的责任。

　　

　　除此之外，笔者还认为破解执行难问题不是单纯的依靠审判执行程序中能解决的，在人民法院外部也应齐抓共管，共同将执法环境和社会人员素质提高，在缓解执行压力的情况下，才能进一步破解执行难题。

　　

　　（一）加强党的领导和人大的监督,争取政府及社会各界的支持、协助与配合。党的领导是解决执行难问题的政治保障。这既是我国宪法和法律的规定,也是完全符合中国国情的。多年来的经验表明,只有坚持党的领导,执行环境才能改善,才能取得好的执行效果。当前,应紧紧依靠党委排除地方和部门保护主义的干扰,清理阻碍执行的地方性规定,查处党政部门、领导干部非法干预执行的违法违纪行为,协调解决执行工作中遇到的重大困难和问题。深化法院执行工作在社会治安综合治理目标责任考核的范围,建立基层协助执行工作网络;加强与检察、公安机关的协调与合作,明确各自的职责和程序,严厉打击拒不执行人民法院判决裁定、暴力抗拒执行、非法处置查封、扣押、冻结财产等违法犯罪行为,形成在党委领导下,以法院为主导,多部门共同协作的执行工作新格局，保障法院执行权力的正确行使，保证执行工作顺利进行。

　　

　　（二）加强普法宣传，增强全社会的法治意识和诚信意识,为解决执行难打下坚实的思想基础。通过广泛深入的社会主义法治理念和社会主义荣辱观的宣传教育活动,使全社会树立崇尚法治、尊重法院裁判的观念,以诚信守法为荣,提高自动履行和协助执行的自觉性;使当事人和社会公众了解执行工作的规律,客观、理性地认识执行难的真正涵义,减少对法院执行工作的误解;使广大党员和人民群众正确认识拒不履行、拒不协助执行以及干预执行行为的性质,积极支持司法机关的执法活动;使社会各界充分认识到执行难是一种复杂的社会问题,执行难问题的解决需要全社会的共同努力。此外,还要通过宣传教育,提高当事人的交易风险意识,减少执行难现象的发生。要在全社会广泛开展诚实守信意识教育,培植“守信用、重承诺”的观念,建立以诚信原则为中心的道德体系,为解决执行难营造良好的道德氛围。

　　

　　（三）建立以执行案件信息管理系统为依托的执行威慑机制,促使当事人自觉履行生效裁判。执行案件信息管理系统,就是通过网络平台将全国法院每年受理的所有执行案件的基本信息,如立案时间、执行法院、执行人员、采取的执行措施、执行的结果等全面登录,并允许当事人、社会公众查询,从而加强上级法院和社会公众对执行的监督力度,防止违法违纪行为的发生,提高执行的效率。现阶段地区法院还建立了司法查控系统、组织机构代码查询系统、人民法院被执行人身份信息查询系统等，这些系统均以执行案件信息管理系统为依托,通过将该系统与金融、工商登记、房地产、交通、出入境管理等部门以及其他社会诚信体系网络相链接,逐步从法律、经济、政治、道德、生活、舆论等各个方面给不讲诚信者布下一张天罗地网,使其在融资、投资、经营、置产、出境、注册新公司、高消费、接受各种政治荣誉、提拔使用等方面,都受到严格的审查和限制,使失信者成为过街老鼠,人人喊打,促使被执行人自动履行义务,开辟解决执行难的新途径。

　　

　　综上所述,执行难问题的解决是一项复杂的社会系统工程,只有动员社会各方面的力量,多管齐下,标本兼治,才能达到预期效果。执行难的最终解决有赖于全国、全疆、地区法制文明的逐步发展,社会主义市场经济体制的进一步完善,全社会法治观念的进一步增强,以及社会各项管理水平的进一步提高。

　　

　　（谢辉）