完善涉检信访终结机制的思考

　党的十八届三中全会提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》)，要求把涉法涉诉信访纳入法治化轨道，按照诉讼与普通信访相分离的原则，做好涉法涉诉信访案件处理工作，并建立涉法涉诉依法终结制度。2014年8月28日，最高人民检察院出台了《人民检察院控告申诉案件终结办法》（以下简称2014年《终结办法》），对涉检信访终结的案件范围、条件、办理程序、备案程序、责任主体等都做出了详细的规定。涉检信访终结机制已经基本建立，终结工作正在普遍开展，成效已经初步显现。然而，该制度在运作实践中基于各种因素的制约还存在诸多困境，其权威性和积极效用尚未得到充分发挥，亟待进一步健全和完善。本文试从涉检信访终结工作应该具备的特性入手，分析当前涉检信访终结工作运作的实践困境，探讨涉检信访终结工作的意义，提出完善涉检信访终结机制的对策与建议，进而推动涉检信访回归法治轨道。

　　

　　一、涉检信访案件终结概念

　　

　　所谓涉检信访案件终结，是指控告人、申诉人不服人民检察院生效处理决定，其救济权利已经充分行使、放弃行使或者已经丧失，反映的问题已经过依法律程序、政策公正处理，仍反复控告申诉，除有法律规定的情形以外，人民检察院可以依法作出终结决定，不再启动复查程序。

　　

　　二、涉检信访终结工作应该具备的特性

　　

　　涉检信访终结工作应该具备以下四个特性：

　　

　　1.法律性。涉检信访问题的终结工作，首先表现在它的法律性，即必须依法终结涉检信访问题。依法解决涉检信访问题，要弄清涉检信访案件当事人的信访诉求及其所处的诉讼状态，并对信访诉求给予法律评价。对于符合法律规定的信访诉求，能在诉讼程序中解决的，就应结合正在进行的诉讼活动给予解决;如果诉讼程序已经终了，检察机关决定已经生效，也应按照审查、复查程序给予解决。对于不符合法律规定的信访诉求，应向当事人辨法析理，答疑释惑，促使其服判息诉，仍不息诉罢访的，则应依法予以终结。法律性是贯穿于解决涉检信访问题始终的，如不坚持法律性，不恪守法律底线，会使涉检信访问题愈加复杂化，解决难度会更大。

　　

　　2.政策性。信访工作本身就是项政策性很强的工作，涉检信访工作当然也不例外。虽然涉检信访问题涉及的大多是法律，但从政策与法律的一致性，政策调整的广泛性、及时性与法律调整的局限性、滞后性，信访诉求的多样性等角度考察，解决涉检信访问题仅靠法律手段可能是不够的，有时还要靠政策手段。例如法律之外、情理之中的涉检信访问题就只能通过政策手段解决。因此，解决涉检信访问题，不仅应穷尽法律手段，而且还应穷尽政策手段。依照政策解决涉检信访问题，必须紧紧依靠本地党委、政府。党委、政府是政策的制定者、践行者，有责任、有能力落实解决涉检信访问题中的有关政策。同时还应注意，政策适用也是有条件限制的，对当事人的各种政策性救助不能随意突破条件界限。

　　

　　3.针对性。从《人民检察院控告申诉案件终结办法》来看，检察机关作出信访终结案件的范围大致分为三类：一是不服人民检察院不起诉、不批准逮捕、撤销案件、免于起诉决定的案件，经两级人民检察院立案复查且采取公开审查作出复查决定，申诉人没有提出新的充足理由的；二是不服人民检察院其他刑事处理决定的案件，经两级人民检察院审查、复查并作出法律结论的，法律另有规定的依照其规定；三是赔偿义务机关为人民检察院的国家赔偿案件，法律规定的救济途径已经穷尽，或者赔偿请求人放弃或丧失法定申请权利，导致不能启动相应法律程序的。对于这些涉检信访案件，经审查、复查，认定作出结论正确，或执法错误已纠正、执法瑕疵已补正、相关人员已处理，并经公开审查、司法救助后，申诉人仍然不服的，层报省级人民检察院依法终结。实践中，真正按终结程序解决的涉检信访问题是少数的。

　　

　　4.效力性。涉检信访问题既被依法终结，就应产生相应的效力。其效力性集中表现在三个方面：一是人民检察院不再将其信访诉求作为控告申诉案件立案审查、复查，以维护司法裁判的权威性和终局性；二是上级人民检察院不再将其信访诉求作为涉检信访问题向下级人民检察院交办、转办和通报，以维护终结结论的稳定性和严肃性；三是当地党委、政府可以将省级以上人民检察院作出的终结结论，作为认定无理上访、缠访闹访的根据，并对再访者依法采取管束措施。当然，终结结论的效力性取决于原生效决定的正确性，生效决定错误，终结结论的效力自然会被否定。同时，终结结论效力的实现，还有赖于涉检信访网络系统的建立和通报、备案制度的完善作保障。否则，即使作出了终结结论，也难以发挥其终结作用，由此，重复上访、重复交办、重复办理的不良局面也难以从根本上得到扭转。

　　

　　三、当前涉检信访终结工作运作的实践困境

　　

　　毋庸置疑，涉检信访终结机制，是涉检信访制度的完善环节，一定程度上可以消除部分信访当事人的无理“预期”，阻止信访权的滥用。但实践中，涉检信访终结工作运作还存在一定的困境，主要表现在以下五个方面：

　　

　　1.涉检信访终结范围的狭窄性。根据《人民检察院控告申诉案件终结办法》规定，人民检察院对人民法院的诉讼监督案件、对公安机关的立案监督案件已经作出终局性的决定，当事人继续向检察院控告申诉，检察院可不予受理，并根据案件情况和化解工作需要，建议人民法院或公安机关等原办案单位按程序依法终结。司法实践中，这些案件占人民检察院管辖的涉法涉诉信访案件绝大多数，对于这些案件，人民检察院关只有终结信访的建议权。如果建议不被采纳，人民检察院也就无能为力了。

　　

　　2.启动涉检信访程序的随意性。一般的信访案件要导入检察机关法律程序，法律、司法解释等都规定了严格地审查、仔细地甄别，才能进入相应的法律监督程序。司法实践中，由于检察机关内部考评考核工作的需要，导致信访案件很随意地进入立案审查、复查程序；甚至经审查、复查多次的信访案件，仍然能轻易地通过各种途径再次进入复查程序。

　　

　　3.涉检信访终结效力的有限性。终结决定对信访当事人影响力有限，少数信访当事人出于自身目的和利益诉求，拒不接受终结决定，对终结结论有很大的抵触情绪，甚至可能激化矛盾。在具体行动上，仍我行我素，依然坚持上访。而少数人民检察院办案部门为息事宁人，没有坚持既有的原则，甚至突破法律政策底线，对信访当事人的不合理诉求仍给予满足，导致涉检终结徒有虚名，从而引发新的涉检信访问题。

　　

　　4.当地相关部门配合的缺失性。依照《人民检察院控告申诉案件终结办法》规定，人民检察院应当及时将案件终结情况通报当地同级党委政法委等单位，并由上述牵头单位协调当地党委和政府有关部门及其基层组织落实教育疏导、矛盾化解和帮扶救助工作。但是，少数相关部门对此项制度认可少，对信访普遍采取“谁主管，谁负责”的态度，至于涉检信访问题能否终结实为人民检察院内部之事，少数相关部门更关注信访矛盾是否最终化解，信访当事人是否息诉罢访。甚至担忧，人民检察院一旦将信访积案终结退出，信访当事人罢访后的帮扶教育责任将随之移转至党委政府相关部门。

　　

　　5.信息共享平台机制的不畅性。当前政法机关与党委政府信访部门、检察机关与其他政法机关之间没有建立畅通有序的信访交流渠道，终结信息不能共享，导致本已终结的涉检信访案件仍然重复交办、转办，甚至在其他政法机关再次启动程序，给予涉检信访当事人又一线希望和生机，助长了涉检信访当事人信访必胜的想象空间，导致终结结论的约束力大打折扣，甚至流于形式。

　　

　　四、涉检信访终结工作的意义

　　

　　建立和完善涉检信访终结制度，对形成健康、理性的涉检信访秩序、维护司法权威、以及对维护信访当事人的合法权益都具有不可忽视的重要意义，主要体现在四个方面：

　　

　　1.有利于化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。治理涉检信访秩序的根本目的在于保障信访、实现信访功能，而非限制信访，有序信访才是信访功能实现的前提。建立和完善涉检信访终结制度是维护涉检信访秩序的有效举措，有利于化解社会矛盾，促进社会和谐。

　　

　　2.有利于规范信访行为，避免司法资源浪费。由于涉检信访终结制度在终结信访程序方面具有强制性，信访当事人在信访时，会更加慎重对待自己的权利义务，更加规范理性地实施行为，这对于防止当事人滥用信访权、随意信访能够起到遏制作用，能有效避免因无休止信访，而造成检察机关在人力、物力、财力上的大量无益投入，浪费司法资源的现象。

　　

　　3.有利于保障司法效力，维护国家司法权威。建立和完善涉检信访终结制度，可以促使涉检信访工作走上法治化路径，维护司法决定的稳定性和权威性，维护司法权威。如果没有涉检信访终结制度，任由信访的期限与次数没有实质性限制，那么当事人的权利义务关系即使已由终审决定固定下来仍然会处于不确定状态，这会严重影响对方当事人的信赖利益，影响生效决定的效力，损害司法权威。

　　

　　4.有利于维护信访秩序，实现信访良性循环。建立和完善涉法涉诉信访终结制度的根本目的在于依法维护当事人的合法权益，保障信访秩序有序运行，其本身也是为了更好地维护多数信访当事人自身权益。对于已经终结的信访案件，当事人就同一事实和理由继续控告申诉，除有法律规定的情形外，人民检察院不再受理、不再启动复查程序，上级人民检察院不再进行交办和通报，这有利于涉检信访工作的良性循环，有利于一定程度上可以打消部分信访当事人的无理“预期”,最终促其放弃不适当或过高的诉求，实现涉检信访工作法治化。

　　

　　五、完善涉检信访终结机制的对策与建议

　　

　　1.以普法教育为前提加大宣传力度。深入开展普法宣传工作，要把涉检信访案件依法终结工作纳入普法教育内容，采用基层群众易于接受的方式，用人民群众喜闻乐见的形式进行普法教育，不断提高人民群众的法治意识和法律素质。要利用各种媒体、宣传工具，利用典型案例，加大对涉检问题的受理范围、终结机制等政策的宣传力度，引导人民群众正确理解法律，理性对待纠纷，自觉接受检察机关依法做出的正确决定。要不断提高人民群众的司法诉讼能力，引导他们依法在保护自身权益时，按照正确途径上访，减少和遏制违法信访。

　　

　　2.以统一立法为基础提高司法权威。涉检信访终结需要法律的规定加以确认，这一方面有利于涉检信访工作走上法治化道路，维护司法的权威和既判力，另一方面有利于信访当事人法律精神、法律信仰的培养。现阶段涉法涉诉信访终结，包括涉检信访终结的立法尚未形成，因此亟需进行统一的立法对涉法涉诉信访终结进行规制。

　　

　　3.以“公开审查”为主体构建程序规定。程序作为“看得见的正义”对于整个信访终结起着至关重要的作用。涉检信访具有涉法性和涉诉性的特征，适用程序更应该体现公平公正，让人信服。其应当包括向上级申报、审查的内容、审查的方法、审查的流程、办理的期限、答复的形式、备案通报以及事后的稳控工作。审查内容的重点应放在涉检信访当事人反映问题的解决情况上。关于审查的方法，在阅卷审查的基础上应当赋予审查机构的调查核实权，对于专门问题可以进行鉴定或者补充鉴定，审查时可以询问相关人员并制作调查笔录。公开听证、公开示证、公开论证、公开答复等公开审查程序是涉检信访终结程序必不可少的程序，能够让信访当事人直观的感受到公平正义。

　　

　　4.以律师参与为渠道促进息访罢诉。发挥律师等第三方作用，推进涉检信访走向法治化。如果律师能够参与化解和代理涉检信访案件，首先容易取得信访当事人信任，可在检察机关与涉检信访当事人之间搭建起有效沟通的桥梁，有利于涉检信访案件的办理；其次，能够客观公正帮助办案人员发现执法错误、瑕疵，有效提高案件审查处理的精准度和公正性，发现问题可及时纠错；再有律师参与化解涉检信访案件，可以通过答疑解惑、释法析理，解决了涉检信访当事人看不懂法律文书、不能彻底理解法律处理的意见和问题，可促使涉检信访当事人服判息诉，初步实现从“信访不信法”到“弃访转法”最终实现案结事了人和，促进涉检信访问题得到解决。

　　

　　5.以“不予受理”为手段落实法律后果。涉检信访终结认定的法律后果，即信访事项被终结后，涉检信访当事人和检察机关享有的权利和承担的义务。涉检信访终结的法律后果包括：第一，该信访事项录入信访事项终结数据库；第二，必要时候可以在当地报纸、电视等媒体上进行公示；第三，信访事项终结后，涉检信访当事人就同一事实和理由再次信访的，检察机关和有关单位部门不予受理。同时，检察机关要对做出的涉检信访终结决定承担责任，对终结工作中存在的违法违纪问题，坚决严肃查处。

　　

　　6.以“合法救助”为重点做好后续稳控。涉检信访事项的终结并不代表信访当事人从此就息诉罢访，这只是在形式上退出了所有的程序。事后的稳控工作至关重要。针对涉检信访终而不结的现象，同时为维护司法的权威性，检察机关不再受理此类信访，转而由地方党委、政府及基层组织接管，协调民政、社会保障等部门落实教育帮扶工作，通过已有的民政救济、社会救助等多元方式，统筹解决信访群众的实际困难，进一步做好息诉罢访工作。检察机关对于符合司法救助条件的涉检信访当事人应当在终结前后给予司法救助，以更好地推进涉检信访的实质终结。同时对依法终结后，持续缠访闹访、提出不合理要求，或借上访之名寻衅滋事、扰乱正常社会秩序的，依法追究其法律责任。

　　

　　7.以平台建设为机制畅通交流渠道。党委政法委、政法各单位与党委政府信访部门、人大常委会信访部门等应尽快建立统一、兼容、互通的涉法涉诉信访终结案件数据库。对已终结的涉检信访案件，检察机关办案部门应及时将案件信息录入终结数据库，定期以书面及电子数据的形式传送相关单位，实现信息共享。检察机关在信访接待时，应首先查询信访案件信息资料，对于已登记且有终结结论的，则不予受理，对其余信访则依法处理，从而避免出现因信息不共享、不畅通所导致的多头、重复交办、转办等问题，切实提高涉检信访终结工作效率。

　　

　　（安徽省含山县检察院：赵玉奇）