检察体制改革后控申工作的定位、存在问题及突破途径

　　检察体制改革、自侦部门转隶已尘埃落定，控申业务工作发生了较大变化，即职务犯罪方面的举报宣传、线索管理、举报初核、举报奖励和不立案线索审查等工作被取消，日常信访接待量与以往相比有较大幅度下滑。由于全国各地区对控申业务工作认识的偏差和定位不同，控申部门的改革可谓五花八门，有些地区将控申部门与监所部门合并、有些与民行部门合并、有些与案管部门合并，有些地区甚至认为控申业务工作既然将“标志性”的信访接待工作大幅度砍掉，控申部门便没有存在的必要，甚至有些地区直接将信访接待室撤销的荒唐现象。

　　

　　2018年2月份，最高检向全国各检察机关下达了《关于12309检察服务中心建设的指导意见》重要性文件，明确指出控申部门作为检察机关联系群众的窗口和桥梁，不但不会削弱其职责，而且还要整合案件管理、接受群众监督等各项业务，打造一个集业务咨询、控告申诉、国家赔偿与国家司法救助、案件管理、接受群众监督于一体的一站式检察服务平台，即检察机关面向群众的窗口和服务平台不是萎缩或关闭了，而是空前的开放和拓展，控申部门不是可有可无了，而是日趋重要了。笔者以自己所在的检察院为例，浅谈一下检察体制改革后控申业务工作的定位、存在的突出问题以及今后工作突破的有效途径。

　　

　　一、控申工作的定位

　　

　　检察体制改革后，控申部门最直观的变化就是与其他业务部门不同程度的合并，但最根本性的变化就是原来信访接厅提升为“12309检察服务中心”。12309检察服务中心建设是贯彻落实党的十九大精神，践行司法为民的重要举措，是落实中央司法体制改革任务、构建开放动态透明便民阳光司法机制的重要内容。是高检院在全国检察机关职能、任务发生重大转型的关键时期，检察工作面临转型发展的新形势新要求下，着眼未来作出的重大决策部署。也是检察机关面临新形势新要求，自我加压践行以人民为中心理念的一项重要任务，就是要以检察服务中心的成立为新起点，深化法律监督，当好司法为民的保障者、捍卫者、守护者。还是检察机关适应新时代新技术带来的大数据、智能化要求，搭建检察为民综合服务网络、热线、实体平台，更加便捷高效为群众提供一站式检察服务的重要举措。

　　

　　具体说来，控申业务工作共四大板块九类案件，四大板块即是，信访维稳、案件受理、申诉案件办理、控告案件办理。九种案件即是，交办案件、民行监督案件受理、不服法院生效刑事裁判申诉、不服检察机关处理决定申诉、司法救助、国家赔偿、赔偿监督、律师及诉讼代理人控告阻碍依法行使诉讼权利、控告本院违法办案等。信访维稳属于日常性工作，着重体现在信访接待和各项机制制度的建立完善和督促落实。

　　

　　二、控申业务工作存在的突出问题和原因

　　

　　（一）信访接待问题。控申接访是检察机关联系服务群众的桥梁纽带，也是各级部门检查和明察暗访重点，通过每年检查结果反馈，控申部门在信访接待方面存在以下问题：一是检察服务中心建设不规范。全市8个检察院，商州、丹凤和柞水县（区）院办公大楼正在建设，其他院办公大楼均已建成投入使用。七县区检察院未配备法警保障接访安全；商州、丹凤、柞水县（区）院现在的老办公楼未配备安检设备、防爆设施，等待新办公大楼建成后统一配备；部分院均未设立残疾人通道，保障特殊人群权益不到位。二是群众工作意识不强、方法简单。对初信初访都能耐心细致的做好释疑解惑、释法说理工作；对监督后当事人仍不服处理结论而多次信访的案件缺乏耐心，息诉化解方法不多、措施单一。尤其是民行监督案件，根据高检院民行厅和控告厅第二次座谈会纪要精神规定，办案部门和息诉化解部门分属民行和控申部门，形成了办案的不负责化解工作，负责化解工作的部门不了解掌握案情的“两张皮”现象。“法院审判在先、检察监督断后”的监督模式导致化解工作难以取得实效，造成信访人到检察机关缠访闹访、越级信访。如，市院近期办结的赵某某民事监督案和杨某某刑事申诉案，均属于监督结论送达后，申诉人多次到检察服务中心缠访，检察服务中心和办案部门先后多次联合接待并就案件办理情况进行了充分的释法说理，申诉人仍然久诉不息。深究原因，除群众工作意识不强外，根本原因在于监督法院生效裁判，息诉化解的主动权根本不掌握在检察机关手中，案件虽然办结，但后续化解措施乏力，又无更好的化解方法可循，检察监督断后变成检察息诉稳控断后。每逢国家重大会议和节庆，监督后的案件息诉稳控还得落到检察机关头上。如商州区侯某某信访案，经省院终结已7年有余，每年都由商州区院负责稳控。三是信访接待与案件办理脱离。控申案件来源，除上级交办案件外，其他案件均来源于对信访人诉求深入仔细审查的基础上，根据法律规定，将信访人的诉求纳入法律程序办理，不是那种将信访人解释解释、哄走即可的“踢皮球式”接访。需要接访人员具备高深的法律素养、全面的法律储备才能分清信访人的诉求类型，是否属于检察机关管辖。各县区院普遍存在接访的不办案，办案的不接访，甚至是文职雇员和法警长期在一线从事接访，形成了接访与办案“两张皮”，导致信访群众经过多次信访，接访人员仍然无法正确区分诉求，是否属于检察机关管辖，导致信访人所诉问题得不到合理解决的两难境地，造成执法能力和执法公信力下降。

　　

　　（二）信访维稳问题。信访维稳工作是顾大局、保稳定的中心工作，半点不能马虎，检察机关整体案件数量不多，稳控压力不大，这就导致部分县区院、个别工作人员存在麻痹大意思想。一是重要节点值班安排不到位。每年国家重大节庆、重要会议期间，存在值带班安排不及时、不到位，交接班不顺畅，信息不灵通，接劝返工作机制配套不到位等，如，每年督促检查均能发现这类问题。二是制定处置突发事件预案不到位。未制定处理突发事件预案，真正遇到突发事件，束手无策，方法不多，措施不灵，最终导致越级信访。三是重点案件摸排不到位。全市检察机关对重点案件的摸排建立了日常和特殊时段双摸排制度，日常每月摸排一次，特殊时段就是国家省市重大会议期间一周摸排一次、每天报告信访接待情况、突发事件随发随报。但是，各县区院存在报喜不报忧、摸排不到位、稳控责任不明的情况存在。如，日常和特殊时段的摸排上报情况几乎为零，但总有涉检越级访的案件发生。

　　

　　（三）案源匮乏问题。

　　

　　案源匮乏的客观原因：一是民行监督案件受理。我国实行两审终审审判制度，一审生效的民行监督案件，要么当事人服判，要么不服判的一般都提出上诉，一审终审的案件只有民事诉讼法规定的一审终审的小额诉讼这一种类型，加之法院案件质量进一步提高，所以县区检察院基本没有可以受理的民行监督案件，2015年以来，大部分县区院民行监督案件受理数维持在3至5件左右，市院也只有30件左右。二是不服法院生效刑事裁判申诉。一审生效服判者居多，不服判者较少，不服判者一般通过上诉进一步主张权利。所以县区检察院每年平均办理此类案件2至3件，市院也只有10件左右，三是不服检察机关处理决定申诉案件。该类案件类型单一，每种类型的申诉案件只有一种情形。如，不服不起诉决定申诉案件，县区检察院只能办理被告人不服本院公诉部门作出的不起诉决定7日内提出申诉的案件和当事人不服本院侦监部门以没有犯罪事实或者犯罪行为不是犯罪嫌疑人所为作出的不批捕决定提出申诉的案件，全市检察机关近10年来未办理一件不服不批捕申诉案件。四是赔偿监督案件。基层检察院只能办理不服一审生效的行政赔偿判决监督案件，《赔偿法》2010年修改后增设赔偿监督案件以来，各县区检察院未办理一件该类型案件。五是法院办案质量的提高和自身纠错功能的充分运用减轻了检察监督职能的发挥。

　　

　　案源匮乏的原因：一是控申检察职能宣传不到位。过去主要侧重于对检察整体职能、预防和发现职务犯罪案件线索的宣传较多，很少组织控申职能宣传，来访群众对反贪、公诉、批捕等职能工作了解较多，对纠防冤错案件、司法救助、刑事赔偿等职能了解较少。二是认识不到位。群众受法律政策水平限制，主张的诉求并不一定都符合检察机关受理案件的条件，需要接访人员耐心倾听询问，帮群众滤清事实找准诉求，有的接访人员存在给信访群众解释解释哄走了之、只要不出事就好的错误思想。三是部门间协调沟通不畅。控申部门办理很多案件需要部门之间相互沟通、相互协作、灵通信息，如，办理控告本院检察人员违法办案的案件有为难情绪；律师及诉讼代理人控告阻碍依法行使诉讼权利的案件，基本都是监所检察室协调办理；与公诉侦监部门未建立对符合司法救助条件的案件信息移送机制，等等。

　　

　　（四）人员结构问题。全市检察机关现有控申工作人员25人,其中工人及文职雇员10人员，占比40%；近三年内即将退休的5人，占比20%；常年有病的2人，占比8%。存在问题：一是员额检察官数量较少。全市检察机关控申部门有员额检察官6人，其中市院2人，3个县区院控申部门未配备专职接访和办案的员额检察官，不能有效研究拓展控申业务，不利于控申工作健康发展。二是年龄结构偏大。正是对控申工作重要性的认识不足，所以部分县区院将年龄较大临近退休和常年有病的干警配备到控申部门，以冲抵人数。三是熟悉公诉业务的人员缺乏。办理不服法院生效刑事裁判申诉案件需要熟悉公诉业务和丰富出庭工作经历的办案人员，全市检察机关有公诉工作经历的控申人员3人，至今未办理一件抗诉案件，专业人员的缺乏制约了纠防冤错案件和刑事申诉工作的开展，也不能保证接访和案件办理质量。四是精于控申业务的人员较少。一名优秀的控申工作人员必须是一部法律小百科，不仅需要精研现行法律法规，也需要了解掌握新中国成立至1980年期间已失效的法律规定；不仅需要熟悉民事、刑事、行政等程序法规定，也需要熟悉各种实体法规定；不仅需要熟悉检察机关各项制度规定，也需要熟悉法院司法解释和公安制度规定；不仅需要坚守法律底线的据理力争，也需要春风化雨的柔情劝告；不仅需要化解亦难信访案件的敏锐思路，也需要化解疑难信访案件的责任担当;不仅需要熟悉党的各项方针政策，也需要丰富的群众工作能力；不仅需要从事公诉民行工作经历，更需要法院公安工作经历。只有具备这些能力，才能应对和处理人民群众各种纷繁复杂的信访诉求，将清楚的不清楚的诉求区分开来，把属于检察机关管辖的诉求全部纳入程序办理，把不属于检察机关管辖的诉求为信访人指明一条正确的出路。全市检察机关控申部门拥有5年以上控申工作经历的3人，法院工作经历的1人，精于控申业务的工作人员较少。五是人员轮岗频繁，不利于人才储备。有的县区院将熟悉控申业务的主要人员调离控申岗位，新来的人员熟悉控申业务工作需要一定过程，造成工作前后衔接不畅，影响工作开展。

　　

　　（五）规范司法行为问题。2015年，高检院开展为期一年的规范司法行为专项整治活动。经过整治，全市检察机关控申部门执法能力和执法水平有了一定程度的提高。但是仍然存在差距：一是案件线下操作问题。统一业务运用系统上线运行后，要求所有来信来访、案件办理都要录入系统规范办理。各县区院普遍存在来访案件未录入系统，有的县区院在系统外办理案件，口头答复信访人。如，有的县院受理的当事人申请国家赔偿案件，以信访程序办理，口头答复赔偿申请人，后经市院受理复议予以纠正。二是案件办理结果反馈流于形式。根据高检院《人民检察院控告、申诉首办责任制实施办法（试行）》第七条规定，首办责任部门应在收到控告、申诉材料后一个月内将办理情况回复控告申诉检察部门，三个月内回复办理结果。高检院作此规定，目的是要求控申部门随时了解掌握案件办理情况和基本案情，方便群众来访时控申部门能够及时予以答复。但是，县区院普遍存在，控申部门首办移送后的案件不能得到办案部门的回复反馈，控申部门经过口头催办、书面催办或协调沟通等办法，除需要控申部门协助办案部门答复信访人的案件能够回复反馈外，其他案件均未回复反馈。三是落实刑事申诉公开审查制度不到位。根据《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，对不服检察机关处理决定的申诉案件和不服法院生效刑事裁判刑事申诉案件，复查过程中尽量采取公开审查程序，加大案件息诉化解的工作力度。因控申工作人员短缺，公开审查需要邀请相关村组干部、法律专业人员、人大代表、政协委员等参加，难度较大，所以不能做到每案都能适用公开审查程序。2015年，全市检察机关对5件案件适用了公开审查程序，2016、2017年未适用公开审查程序办理案件。

　　

　　三、突破途径和举措

　　

　　（一）加强督查，提升接访质量。接访形象和接访质量是充分发挥检察监督职能的关键。一是加强督促检查。充分运用检查、明察暗访等方式加强对各县区院规范接访工作督查力度，及时发现，及时通报，跟进整改，发挥通报整改的威慑效应，让接访人员牢固树立规范接访的思维模式，形成习惯效应。二是紧抓重要节点不放松。每逢国家重大节庆和重要会议期间必是信访问题高发期，应积极做好应急防控、案件化解和值班安排等工作，对有可能引发信访的重点人、重点案件、重大事件逐人逐案逐事排查，做好督查检查。三是健全工作机制。紧抓日常信访接待、案件受理、审查办理、息诉化解、风险预警、困难救助、依法导出等环节，逐环节健全机制，研究制定制度办法，进一步规范执法行为，用制度保障案件依法规范办理，突发事件处置平稳高效有序处理。四是配齐配强接访力量。将法律政策水平高、检察业务能力强的员额检察官配备到控申一线从事信访接待和案件办理工作。控申工作人员配置应符合新老搭配、轮岗有序，确保一名年轻干警负责统一业务运用系统的录入。群众工作能力强、法律素养深厚、服务意识和责任心强是对控申接访人员的基本要求，应当具备客观全面了解掌握信访群众诉求的能力和水平，善于倾听诉求背后的故事，依法全面正确区分检察监督管辖事项，保证应监督尽监督。

　　

　　（二）多措并举，积极拓展控申案源。自侦部门转隶，如何履行好监督主责主业将是控申部门需要研究的重大课题。一是提高思想认识。从思想上充分认识控申工作的重要性，改变过去对控申工作就是抄抄转转、把信访群众哄走了之的错误思想。合法的“哄走式”“踢皮球式”的接访即是给信访人依法指出一条正确的出路，在法律规定的范围内为信访人的诉求找一条正确的解决渠道。坚决杜绝应履行监督职责而未尽义务，违法的哄走信访群众和将群众的信访诉求违法的踢到其他机关处理。二是加强控申职能宣传。转变宣传重点，充分利用三月法制宣传月、“12.4”宪法日与日常窗口接待宣传、社区矫正、社会治安综合治理、驻所检察谈话等定点宣传、日常工作和专项活动相结合的方式，着重利用网络电视、新闻媒体、微信公众号、两微一端等现代科技，加强检察职能和控申职能宣传力度，让广大人民群众真正了解熟知掌握检察职能和控申职能。三是强化部门间协作配合。进一步明确控申部门就是信访维稳、纠防冤错、扶危救困的基本职能定位。首先，根据高检院申诉厅《关于在全国检察机关开展“深入推进国家司法救助工作”专项活动的通知》，控申部门应当以当前脱贫攻坚中心工作为依托，结合本次司法救助专项活动要求，积极加强与党委、妇联、扶贫、民政、教育等部门联合，对因刑事犯罪造成被害人重伤或死亡，导致被害人家庭经济生活困难的未成年、妇女、老人、贫困户及时开展救助，充分彰显司法人文关怀。其次，检察机关内部的公诉、侦监、案管在办理案件过程中，将符合救助的上述对象及时移送控申部门办理。最后，监所检察部门在日常社区矫正检察、看守所执行三个月以下余刑检察、对监狱罪犯日常谈话检察过程中，对不服法院生效刑事判决的，应当积极引导服刑罪犯和矫正对象依法提出申诉。

　　

　　（三）推进复合型、专业化控申检察队伍建设。发挥监督职能，队伍建设是关键。一是深入学习贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，增强控申干警“四个意识”，提高控申干警政治站位、政治自觉和政治担当；坚决拥护党对政法工作的坚决领导，努力提高控申干警做好群众工作的能力和本领，增强服务群众的意识和自觉。二是加强业务培训，拓宽培训途径，创新培训方法，利用各种培训平台和资源强化正规化培训，保证控申干警业务素质稳步提高。三是积极开展岗位练兵、业务竞赛、案例研讨、以案代训等活动，着力提高审查复查案件、出庭支持抗诉、发现纠正违法能力特别是群众工作能力和舆情应对引导能力，注意培养熟练掌握多项业务的复合型人才，加强人才储备。四是采取轮岗、交流、岗位实践等方式建立和完善控申干警的交流培养机制，不断提高队伍专业化水平。五是加强反腐倡廉和纪律作风建设，强化监督管理，严明办案纪律，改进执法作风，树立廉洁办案、公正执法、热情服务的良好形象。

　　

　　(作者：商洛市人民检察院诉讼监督部副部长李成宝）