对《人民检察院组织法》修改的思考

　　我国现行《人民检察院组织法》施行三十多年来，对于推进我国检察制度发展发挥了巨大作用，但随着我国经济社会和法治状况的发展，现行人民检察院组织法的诸多规定已经难以适应新时期法治需求和检察工作发展的需要，亟需重新进行修订。笔者现就《人民检察院组织法》修订的有关问题谈些浅见，权当抛砖引玉。
　　
　　一、修改的必要性
　　
　　（一）、时代的需要
　　
　　现行人民检察院组织法是1979年由全国人大通过，1983年、1986年两次对其进行了修改，本法明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，较为细致的规定了我国检察制度的基本内容，为检察机关的恢复重建和检察工作顺利开展提供了基本法律依据。但从1986年至今，随着法治进程的不断加快，司法体制改革的深入推进，我国法律从理念到具体制度都相应发生了很大的变化，现行的组织法已很难适应新时代检察工作的需要和人民迫切的公正司法的要求。十八大和十八届三中全会的召开，将全面深化司法体制改革正式推上了议事日程，检察体制改革做为司法体制改革的重要部分，检察机关必须站在改革的前沿，做好改革的开拓者，实践者，而《人民检察院组织法》是检察机关立身谋事的基础，是开展各项检察工作重要的法律依据和原则指导，尽快对其修订，赋予它新的精神、新的内容、新的使命已成为时代的呼唤。
　　
　　（二）、法制统一的需要
　　
　　现行的组织法自1986年至今已过27年未再修订，而宪法和其它相关的法律已根据法制的需要修正或修改多次，如1982年宪法通过后已进行了4次修正，1997年刑法通过后已经进行了8次修正，1979年刑诉法通过后，1996年、2012年对其进行了两次大的修改，法律精神与法律规范用语已发生重大变化。相比之下，现行人民检察院组织法的一些规定从语言形式到内容（如仍有反革命分子、免予起诉、人民法院退回补充侦查等表述）都已明显落后且与现行的相关法律法规相互冲突、相互矛盾。其次，由于立法时代的局限性，组织法本身也存在着总体结构不科学，归类不严谨，职能定位片面、条文之间相矛盾，规范存在漏洞等问题，也严重影响到法制的统一实施。
　　
　　（三）、检察工作本身的需要
　　
　　现行组织法分为三章，分别是总则、人民检察院行使职权的程序、人民检察院的机构设置和人员的任免，全文共28条，作为统领检察工作的宪法性文件，其规范太过于简单、笼统，随着我国检察事业的不断发展，司法改革的不断深化，党和人民赋予了人民检察院新的使命和法律监督内容，如人民检察院对民事、行政诉讼实行法律监督，开展职务犯罪预防工作等，但由于组织法立法时间较久远，该法明显地突出了打击刑事犯罪的作用，而对于民事诉讼法律监督、行政诉讼法律监督，以及职务犯罪预防等等职能只字未提。其次，该法没有规定最高人民检察院和地方各级人民检察院的职权范围，没有明确检察机关内部应有的基本职能划分，如刑事诉讼、刑事诉讼监督、民事行政诉讼监督、职务犯罪侦查、刑罚执行和监管活动监督职能主体。再次，检察机关现行开展的人民监督员制度、职务犯罪案件审查逮捕上提一级制度、职务犯罪不起诉、撤案上报批准制度，基层院检察进人上报备案等制度以及检察长、检察官的任职条件都应当由组织法来进行规范，然受立法时代的局限性这此制度均从法律层面进行固定，导致这些成熟而有效的工作机制显得于法无据，给检察工作的顺利开展也带来不利影响。
　　
　　二、修改的原则
　　
　　（一）、坚持党的领导原则
　　
　　当代中国的政党制度是中国共产党领导下的多党合作制度，中国共产党是执政党，是社会主义事业的核心领导力量。坚持党的领导，是社会主义法治的一项根本原则，在对人民检察院组织法进行修订过程中，只有坚持党的思想、政治、组织领导，检察机关才能按照法律把握正确的政治方向，担当起党和人民赋予的重大政治责任和政治任务，才能实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。自党的十六大提出加强社会主义法制建设到2013年十八届三中全会的召开，党中央提出了一系列有关司法体制改革及推进检察制度建设的明确要求，为检察工作发展和检察体制改革指明了方向，在修订人民检察院组织法的过程中，一定要将党中央的要求具体化到法律的具体条文中，做为强化检察机关行使职权的法律依据。修改的内容必须有利于加强党对检察机关和检察工作的领导。在完善有关检察机关上下级领导体制和检察干部管理体制的规定时，不能违背党管干部的原则，也不能以保障独立行使检察权为由，削弱党对检察工作的领导。
　　
　　（二）、坚持宪法原则
　　
　　宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力，任何法律、法规均不得与宪法相抵触，这是立法和司法的基本原则。《人民检察院组织法》的修改是一项涉宪性很强的工作，必须坚持以宪法为根据。我国宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。这是宪法对我国检察制度的基本定位，也是中国特色社会主义检察制度的宪法基础。修订时，应在明确自身职责定位的基础上，进一步明确“法律监督”范围，应将对刑事诉讼、民事行政检察、民事公益诉讼、对限制人身自由的行政处罚和强制措施的监督写入检察院组织法的法律监督范围，对刑事诉讼的法律监督作为检察机关履行监督职责的核心内容，组织法中还应对刑事诉讼监督进行进一步的细化，明确检察机关在自侦、侦查监督、公诉、监所检察中的法律监督内容。其次，检察机关要更好地履行宪法规定的法律监督职责，还应进一步明晰检察机关法律监督与其他监督的界限和边界。从宪法和法律的有关规定看，法律监督是指为了维护国家法制的统一和法律的正确实施，专门的国家机关根据法律的授权，运用法律规定的手段对法律实施情况进行检查督促并能产生法定效力的专门工作。将检察机关的监督定位为司法监督、检察监督、诉讼监督的观点都是不科学、不准确的。检察机关的监督应当定位为法律监督，而不是其他任何监督，即是根据法律的授权，运用法律规定的手段，对法律实施情况进行的具有法律效力的监督。法律监督与人大监督、行政监督、社会监督等监督具有重要区别。再次，宪法第一百三十二条、一百三十三条规定了检察院实行同级权力机关和上级检察机关双重领导制，在宪法尚为修正前，检察院组织法的修改应严格在宪法规范的框架内拓展完善，以符合宪法精神。
　　
　　（三）、保障人权原则
　　
　　我国现行1982年宪法没有使用人权的概念，为进一步加强人权保护，我国2004年宪法修正案明确规定：“国家尊重和保障人权。”我国宪法在列举了基本权利的基础上，新增国家尊重和保障人权的规定，为在更广的范围内尊重和保障人权，提供了宪法性的价值指引，为多样化的人权价值的实现，提供了宪法性的依据和约束，有力的推动了各法律部门，尤其是刑事法律部门强化人权保障的观念。2012年新修订的刑事诉讼法增加“尊重和保障人权”规定，把人权保障作为刑诉法的一项重要任务规定下来。人权保障原则不仅仅是刑事诉讼的一项重要任务，更是刑事诉讼的一项重要指导原则，刑诉法的立法和执法，都要以人权保障作为一项重要的指导原则。刑事检察工作作为人民检察院的核心工作，检察机关作为法律监督机关，更应当切实树立尊重和保障人权的理念，把犯罪者作为“人”来对待，尊重人性，尊重他人的人格尊严，依法处罚，而不能对他人施加法律之外的、不人道的惩罚，故而在组织法修订时也应将此原则和精神贯穿始终。
　　
　　（四）、坚持统筹兼顾原则
　　
　　为保障法律的统一实施，就应当注重立法时与其它现行法律的协调性，尽量避免冲突、矛盾发生。首先《组织法》作为统领检察工作的基本法律，围绕检察法律监督的基本职能是其应有之义，故而必须处理好与三大诉讼法的关系。由于现行人民检察院组织法制定的时间比较早，其中的一些规定同现行诉讼法及其他法律的规定不一致，在进行修订时，应对其中不一致的部分进行修正，使各法律规定协调一致，在人民检察院组织法修订之后，有关诉讼法进行后续修订时，也要充分协调自身规定与人民检察院组织法协调一致。另外在修订时还要充分考虑与《刑法》、《检察官法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会组织法》等法律在用语和内容上相得益彰，统筹兼顾，以确保法律的正确统一实施。
　　
　　三、修改的内容
　　
　　（一）、关于检察权界定的问题
　　
　　长期以来法学理论界和司法实践中将检察权与审判权并列，归属司法权。近年来，随着检察改革的推进，一些学者认为司法权仅指审判权，因其具有终结性、中立性、被动性等特点，而检察权不具有终结性。同时，检察机关代表国家追诉犯罪，表明检察权不具有中立性和消极性。因此，检察机关的权力特征与国家司法权不存在任何内在的、必然的联系，而与国家行政权的基本特征相吻合，故将检察权归属行政权，进而对《人民检察院组织法》第一条所规定的检察机关的法律监督地位也提出质疑。笔者认为否定检察权法律监督性质的种种观点都是错误的，我国《宪法》明确规定：人民检察院是国家的法律监督机关。这就从宪法意义上确立检察权的本质属性是法律监督权，是与行政权，司法权并列的权力。故而在修改时应当考虑明确检察权的属性，使检察权的职能定位更清晰、更明确，确保检察权的独立性。
　　
　　（二）、关于检察权的设置问题
　　
　　人民检察院组织法实施以来，我国通过司法体制和工作机制改革，确立了一些加强法律监督工作新原则，赋予了检察机关更多的法律监督职能，法律监督工作由单一的刑事法律监督发展成为刑事法律监督、民事法律监督、行政法律监督并重的格局，监督的途径和范围已大大拓宽。对此，从依法治国的理念和保障人权的角度出发，应在人民检察院组织法中对“民事法律监督”、“行政法律监督”职权行使的原则、范围、程序进一步加以明确，更好地体现检察院法律监督的司法属性。其次，为保障社会主义市场经济健康有序发展，推进依法行政，维护司法公正，应当赋予检察机关提起公益诉讼的职权，即对于涉及国家利益和重大公共利益的民事、行政案件，代表国家提起诉讼。再次，要构建长效的反腐机制，从根本上杜绝腐败，有必要在组织法中加强和明确检察院各职能部门职责，将各部门的职能、职权行使的原则、范围、程序进一步加以明确，调整具体条文、重新划分章节、调整结构。对于检察体制和工作机制等方面的一些重要改革成果，以法律形式固定下来，使检察机关更好地履行强化法律监督，维护公平正义的职能。
　　
　　（三）、关于领导体制的问题
　　
　　现行《人民检察院组织法》第十条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。这种关于上下级领导关系的表述是非常明确而且到位的。但是由于历史、政治等多方面的原因，检察机关上下级领导关系的实现受到不同程度的影响。十八届三中全会提出要推动省以下地方检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施，确保独立依法行使检察权。财物的统一管理在客观上应无障碍，但人的统一管理和建立与行政区划相适当相分离的司法管辖制度，还存在值得商榷的地方。我国宪法明确规定：“最高人民检察院对全国人大及其常委会负责并报告工作，地方各级人民检察院对本级人大及其常委会负责并报告工作;最高人民检察院检察长由全国人大选举和罢免，地方各级人民检察院检察长由本级人大选举和罢免”。这是我国人民代表大会制度的重要内容，应当坚持，不能动摇。那么如何实现省以下地方检察院人员的统一管理和建立与行政区区划适当分离的司法管辖制度呢？如果，各级人民检察院检察长仍由地方人大选举或罢免，那么，省检察院对人的统一管理职能明显削弱，还将陷入现在的双重管理模式，改革的目标和要求将难实现，如果不由地方人大选举和罢免，又明显有违宪之嫌！其次，如果建立与行政区划相分离的司法管辖制度，那么，这个与行政区划相分离检察院的检察人员的任命又如何产生？为解决这一矛盾，笔者认为，最好的办法是通过修宪来进行解决。折中的办法是在不违宪的前提下，修改组织法时，对地方检察长的任免由上级检察长提名，报同级人大常委会批准，由地方各级人民代表大会选举和罢免，与行政区划相分离的人民检察院参照专门检察院的规定执行，其它检察人员的任免按照职务的不同，依照法律规定的任职条件和程序一律由上级人级检察院决定或报省检察院决定”，以期达到改革的目标。
　　
　　（四）、关于管理和监督的问题
　　
　　《人民检察院组织法》的修订要充分反映和体现检察官管理制度改革的成果，积极推行检察官分类管理，优化人员结构，推进检察官职业化进程，如在人事管理制度上实行检察官、检察官助理和司法行政人员的三类架构，并实现额度管理，以保证检察工作的高效运作。其次，为正确处理内部关系，加强配合和制约。应明确检察官与检察长及主管领导的职权，实行检察长指令书面化，承办案件的检察官对于上级机关和上级领导的决定，应当坚决服从，不得以独立行使职权为由拒绝执行上级机关或上级领导的指令。但是，为了保障检察权行使的正确性，防止领导权的滥用，上级机关和上级领导的决定应当是负责任的，执行这种指令所引起的不当后果，应当由发出指令的机关或个人承担责任。再次，对反贪污贿赂局、反渎职侵权犯罪侦查局和职务犯罪预防工作要在《人民检察院组织法》做出具体规定，进一步明确其在检察机关相对独立的内设机构的法律地位和垂直指挥关系。最后要强化检察机关内部的监督检查，完善内部监督制约机制。以案件集中管理为重点，完善侦查监督部门、公诉部门与自侦部门的监督制约机制，实行受案、办案与复议、复查相分离，完善申诉复查部门与各业务部门的监督制约，进一步完善人民监督员制度、自侦案件审查逮捕、不起诉、撤案上提一级制度等。另外，对于检察长列席审委会的问题，现行《人民法院组织法》有所规定，但《人民检察院组织法》却没有明文规定，使列席问题在立法上处于不完备状态，在检察实践中处于非常尴尬境地，形同虚设，因此在修订组织法时应将“列席权”作为检察机关行使法律监督权的一项重要权能，并通过立法将列席的范围、列席程序、列席的方式进行规范，使这一法律监督职能得以完善。（柞水县人民检察院  温江涛）