理性分析预立案，推动执行规范化

　　随着审判方式改革的深入和审判管理考核工作的加强，执行工作的规格化范化管理也提上了源头治理的重要议事日程。破解执行难，解决执行乱，杜绝执行中的腐败行为，已成为人民群众关注的热点和法院公正司法的工作重点。为了开拓执行工作的新局面，上级法院除了加大对执行工作绩效考核监督的力度外，还要求担负执行工作的任务的各级法院执行工作部门，积极探索，努力实践，在不违背法律原则和法治精神的前提下，创造性地开展工作。也就是在这种背景下，各地法院探索总结了一系列破解执行难的新方法新举措新经验。如改革执行收费方式，实行先执行后收费；限制被执行人高消费；将“老赖”纳入失信被执行人名单库进行信用惩戒等。“执行预立案”的应时而生，也是为了适应执行立案和绩效考核工作的需要而创立的。对这一新生事物，司法实务界仁者见仁，智者见智，众说纷纭，可以说毁誉参半。面对这一情形，笔者认为，面对目前人民法院的工作形势，预立案如果继续存在，虽然考核指标数据非常可观甚至接近满分，但是预立案造成的案件积压，数据的失真，恶性循环可能愈演愈烈，因此我们必须清醒的认识预立案，看到预立案的隐患，及早禁止预立案。

　　一、执行预立案的内涵和基本做法

　　执行预立案登记，就是权利人凭生效的法律文书（裁判文书、行政处罚决定书、仲裁书、公证债权文书等）向法院申请立案执行，立案庭在进行形式要件审查后，转交执行部门作实体性审查，最后由执行部门根据被执行人有无可供执行的财产状况决定是否正式立案的内部审查登记行为。它具有以下特点：第一、登记因权利人的申请而发生。审判员移送执行不发生这一情形。第二、有生效的法律文书，符合立案及管辖条件。第三、立案庭只作形式要件审查和登记。第四、由执行部门作实质性审查，以有无执行能力作为是否正式立案的必要条件；第五、正式立案由执行人员决定，报立案庭办理立案手续。这一做法实际上是吸取了多年来行政诉讼和非诉行政执行立案审查的有益经验，即：专业庭审查决定立案，立案庭进行登记。

　　执行预立案在实践中并非有着统一的做法。据笔者调查了解，各地法院从自身工作需要出发，在做法上各有千秋。最典型的有三种做法：一是由立案庭作形式审查登记，转执行部门查证核实被申请人有无履行能力等情况，然后决定是否正式立案。二是当事人首先向执行庭（局）申请预立案，经执行部门查证执行对象有无执行能力后，再决定是否向立案庭提出正式立案。经审查可以正式立案，则由负责查证的执行人员呈报立案庭登记立案。三是先执行后立案。即执行部门接到当事人的申请执行书后，直接转入执行，待案件执行（完结、中止、和解、终结）后，再由执行人员到立案庭补办立案手续。如因种种原因不能或无法执行时，则作预立案登记归档。除这种情形外，为了消灭积案，还有一些法院把预立案登记作为信访处理，凡不能正式结案的，就作信访卷归档。这似乎从源头上“消化”了执行积案，但明眼人一看就知道其中的奥妙。

　　二、现实工作中，执行预立案的表现形式多样。

　　1、立案时间晚于执行结案时间；

　　2、执行程序调查阶段时间早于立案时间；

　　3、执行案款发放时间早于立案时间；

　　4、执行费发票开具时间晚于结案时间；

　　5、执行案件在操作过程时间上，有大量明显涂改痕迹；

　　三、执行预立案的主要弊端

　　第一、从法律角度看，执行预立案登记缺乏法律依据。最高人民法院《关于严格执行案审理期限制度的若干规定》第六条规定：“第一审人民法院收到起诉状或者执行申请书后，经审查认为符合受理条件的应当在七日内立案，收到自诉人自诉状或者口头告诉的，经审查认为符合自诉案件受理条件的应当在十五日内立案。”而这种登记行为以改革创新的形式规避了有明确规定的法律。如前所述，由于各地法院做法不一，使这种“登记”既不是信访（信访必须有答复有处理）又不是案件（尚未进入立案环节），权利人提交的申请书和相关材料零散地游离于信访与立案之间，介于立案庭和执行部门管与不管之间，给不作为甚至渎职留下了自由空间。加上经年逾月，人事变迁，所谓的登记手续将不知所踪，造成当事人失权或者带来不必要的麻烦。最终损害当事人的利益，和法律的尊严。

　　第二、从管理角度看，执行预立案钻了绩效考核和审判管理的空子，为弄虚作假开辟了方便之门。法律设置申请期限和案件执行期限，目的就是要督促当事人及时行使请求权，执行人员及时有效作为，防止案件久拖不结。而执行预立案登记采取“以结定收”，让大量案件滞留在登记环节的做法，规避了立案监督和案件流程管理监督。以此观之，它除了应对上级法院的绩效考核别无他用。因为上级法院的考核设有“执行结案率、中止率、未执结率、净执结率、标的执兑率、执行周期”等指标。而执行预立案的“埋伏”行为，使执行工作表面上看来“正指标率”很高，“逆指标率”很低，成效显著；实际上是自欺欺人，问题还是问题，执行难还是执行难；甚至还制造了审判管理盲区，为执行人员不作为，乱作为提供了条件，加大了管理的难度和成本。

　　第三、从实践的效果上看，执行预立案登记呈现出来的弊端越来越明显。一是滥用执行立案登记，把所有申请执行案件都隐形在“登记”环节，让执行人员从中自由挑选，认为可以执结的才拿来立案，不能立案的便装进“登记”这个口袋，制造出执行效果形势大好的假象。二是打乱了正常的执行秩序。由于登记行为与立案行为脱节，许多案件在时间上衔接不上。从案件质量要求来看，不符合法律规定的程序；为了通过案件质量抽检关，便在时间上和法律文书上弄虚作假，或涂改或更换材料，弄得面目全非。三是给当事人造成错觉，影响法院的公信度。作为案件当事人，他不知道“预立案”与正式立案有什么不同，反正法院接受了申请，就是一样的效力。等到当事人弄明白“登记”是怎么回事时，已白白浪费了不少时间；待到要求正式立案，还不知道原来的材料在哪里。

　　四、产生预立案的主要原因也多种多样

　　既然预立案会对各项执行质效指标产生非常重要的影响，那我们就从新修订的质效数据入手来分析预立案是否会对各项指标产生积极的影响。

　　一是对新修改的执行数据考核指标不明晰

　　目前，法院执行局干警只停留在以往执行考核中的“执结率、实际执行率、标的到位率”，对新修订的执行数据“实际执行率、标的到位率、平均执行时间指数、十八个月未结比”几项指标中应注意的事项不明晰，有的甚至还在追求执行结案率的指标，并不清楚执行结案率已经从执行考核指标中去除，而继续追求预立案产生的“高指标”效应。

　　“实际执行率”，新的考核办法修改后，这项指标已经从以前的“强制执行、自动履行、和解”三种结案方式增加到现在的“强制执行、自动履行、和解、裁定不予执行、法定终结”五重结案方式，但是却只知道前三种结案方式可以算作实际执行结案方式，而不清楚增加了新的两种结案方式，而使得结案方式过于单一,截至目前，执行案件流程录入最多仅体现出前三种结案方式，可以发现预立案对此项指标不会产生任何的影响。

　　“平均执行时间指数”，修改前的该项指标的计算，执行案件执行的时间越短，那这个执行案件的“平均执行时间指数”的得分就越高，为追求这一指标“高分”，大多数法院均采用预立案甚至作假来缩短执行时间，出现当天立案当天结案的情形。因此，为保证法院执行部门执行数据的真实可靠，新修改的该项指标的计算方法将该项指标的最满意值恒定在一个区间内即一件执行案件正常审限的2/3，也即四个月，这就是说一个执行案件不是说你执行的越快分数就越高，而是只要在立案后四个月内结案，这项指标即得满分。法院执行部门对此项指标的修改理解过于浅薄，这样就造成在平时工作中事倍功半的效果，总觉得做了很多的工作，但是数据指标却仍然没有起色。所以说，考核指标修改后，四个月的执行期限对于预立案来说已经没有那么大的诱惑力了。

　　“审限变更未结比”，原指标不涉及执行案件和刑罚变更案件，也不针对超审限案件。修改后的指标分子为延长、扣除、中止和超审限案件，分母为所有未结案件。

　　“十八个月案件未结比”，虽然地区超过十八个月未结的案件目前仅有中院尚有存余，但是此次这项指标的变动之大，足够引起我们重视。新的指标修改前，该项指标可以说对执行数据指标没有任何影响，因为修改前的此项指标不包含执行案件，修改后的该项指标加入申请执行案件（不含上级法院制定执行的案件），目的是推动执行积案的清理，进一步化解执行难。因此，作为积案较多的中级法院要引起重视，人民法院在停止预立案后，旧存未结案件可能也会越来越多，这项指标对法院整体数据的影响也势必会越来越大。

　　二是对执行案件审判流程报结方式意义不明晰

　　部分法院对审判流程系统中的报结方式的具体意义不明晰，如审判流程系统中分别有“自动执行”和“自动履行”两种，虽然两种结案方式仅仅一字之差，但是背后隐藏的指标意义却完全比一样。“自动履行”作为法律明确规定的一种结案方式，有法律明确文规定。“自动执行”系审判流程系统投入使用以后才进入我们的视野，但是对此种结案方式法律领域并无具体规定，其在指标数据上的意义和作用却远高于“自动履行”。“自动执行”在数据指标中被算作是“实际执行率”结案方式的一种，而自动履行却被视为标的未全部到位的一种结案方式，在计算实际执行率时，不能将以“自动履行”结案的这类案件作为计算公式中的分子。

　　很多法院到目前为止，仍然不明白“自动履行”和“自动执行”的区别之所在，甚至认为这两种结案方式是完全相同的。这就造成部分法院的录入人员将这两种结案方式混用，这样必然会出现两种结果：一是应该以自动执行结案的却以自动履行报结，在计算法院“实际执行率”时必然会有损失；二是不应以“自动执行”报结的案件，却为追求“实际执行率”而有意以“自动执行”结案，就明显出现数据失真、虚高的情形，在自治区高级法院网上抽查时若被发现，将被全疆通报和扣分。

　　三是为了提高某项指标，执行案件被迫预立案。

　　审判质效指标中有一项指标是“调解案结案申请执行率”。目前，大多法院为提升该项指标，有意控制这项指标的执行立案，或者提前进入执行程序进行预立案。因此，出现这种现象的主要原因还是由于法院领导不重视，只注重个别指标的高低而不考虑如此操作后对日后的工作产生的不利影响，虽然表面冠冕堂皇的禁止预立案，但是背后又用另外一种方式继续开展预立案，长此以往，必然会造成调解案件控制立案、预立案情况愈演愈烈，调解案件本应进入执行程序的而没有进入，案件越积越多，恶性循原，不但预立案没有得到控制，反而会使得一些没有实现合法权益的当事人上访、闹访，最后得不偿失。

　　五、如何摈弃和改观预立案的局面

　　一是应严格按照高级法院的要求，立即停止执行预立案，并将以往积压的执行案件结合自身实际自我消化或者按照分批立案的办法在一段时间内将积压案件全部录入审判流程系统中。

　　二是领导高度重视，建立责任追求制。自2014年4月开始，我院就做出明确通知要求停止预立案，并严格按照录入标准将执行案件的收结案情况反映在审判流程系统中。目前发现有个别法院在中级法院强调禁止预立案的情况下仍然继续此项工作，需要强调的是，高级法院今年将执行工作作为审判质效评估指标修改的重点，将不定期的网上抽查全疆法院执行录入工作尤其是有无预立案的现象，如果发现预立案情况将对该地区整体质效数据进行严肃扣分并进行全疆通报批评。因此，人民法院领导应引起高度重视，以真实的案件和数据说话，建立责任追求制，做到谁主管谁负责，立案执行部门沟通协调，规范操作流程。

　　三是认真学习新修《案件质量评估办法》，做到上到院领导，下到执行部门书记员都将各项数据指标及计算方法吃透搞懂，这样无论在案件执行过程中还是在案件报结、归档、扫描上传，都会有一个导向，避免在整个案件程序中一头雾水，不知所云。因为目前发现很多审判人员、书记员对执行指标数据都不尽了解，对计算公式更是不闻不问，就造成目前很多法院执行部门除了庭室领导和内勤外，其他人员连最基本的执行指标和指标率的计算方式都不知道，长此以往必然会造成“执行乱”的恶性循环，想要走出这个怪圈，执行部门所有干警必须要加强学习，加强对审判质效各项指标的理解，必要的时候可以以考试的形式检测干警对各项执行审判质效指标的认知度。

　　总之，对执行立案方式的完善，不仅有利于办案人员灵活操作和统一统计口径，还有利于案件质量的监督考核；也有利于理顺审判与执行之间的关系，通过统计分析和流程跟踪管理，加强监控调节；更有利于不断推进执行工作规范化、科学化管理。

　　（作者：阿克苏地区中级人民法院  谢辉）